Negentiende-eeuwse parlementariërs stemden ‘zonder last of ruggespraak’. Ze lieten zich leiden door hun individuele opvattingen over het landsbelang. Dat veranderde toen ze zich gingen organiseren in politieke partijen. Het stelsel van politieke partijen is ontstaan in de negentiende eeuw, toen geleidelijk aan een steeds groter deel van de bevolking stemrecht kreeg en kiezers zich gingen organiseren rond hun groepsbelang, geloof of levensovertuiging. De kwestie hoe in een representatieve democratie de wens van de kiezer moet worden vertaald, was toen al honderd jaar oud. Met de oprichting in 1796 van de Nationale Vergadering kreeg Nederland de eerste gekozen volksvertegenwoordiging. Maar dit democratische experiment ging spoedig ten onder aan onderlinge verdeeldheid en Franse bemoeizucht, uitmondend in de annexatie van Nederland door Napoleon.

Nieuwe Grondwet

In 1814, een jaar na het vertrek van de Fransen, kreeg Nederland een nieuwe Grondwet. De volksvertegenwoordiging ging net als vroeger Staten-Generaal heten, wat een continuïteit suggereerde die er niet was. De vroegere Staten-Generaal was geen volksvertegenwoordiging in de moderne betekenis. Het was een overlegorgaan van de zeven autonome gewesten die samen de Republiek der Verenigde Nederlanden vormden. De afgevaardigden waren niet door de bevolking gekozen, maar benoemd door de gewestelijke standenvergadering, de Staten-Provinciaal. De leden van de Staten-Generaal waren bovendien met handen en voeten gebonden aan de ‘last’ (opdracht) die zij van hun provincie hadden meegekregen en mochten daar alleen na ‘ruggespraak’ (overleg) met de Staten-Provinciaal van afwijken. In de Staatsregeling van de Bataafse Republiek was daarom vastgelegd dat de leden van de Nationale Vergadering hun stem uitbrachten ‘zonder last of ruggespraak’, een bepaling die tot 1983 in de Grondwet zou blijven staan. Toen werd het verbod op ruggenspraak met de fractieleden of de achterban geschrapt. Nu staat er alleen nog ‘de leden stemmen zonder last’. Juridisch zijn leden van de Eerste en Tweede Kamer nog altijd vrij om te stemmen zoals zij willen, maar dat is inmiddels meer theorie dan praktijk. Hun vrijheid van handelen werd aan het eind van de negentiende eeuw al ingeperkt toen zij van individueel gekozen Kamerleden veranderden in vertegenwoordigers van politieke partijen, die zich opwierpen als intermediair tussen kiezer en volksvertegenwoordiging.

Alleen in theorie kunnen Kamerleden nog stemmen zoals zij willen

In de eerste helft van de negentiende eeuw had het parlement veel minder in te brengen dan in de tijd van de Bataafse Republiek. Het autocratische bewind van Willem I kreeg dan ook steeds meer kritiek van liberale parlementsleden die zich opwierpen als vertegenwoordigers van de opkomende burgerij. Pas in 1848 ging koning Willem II, die zijn vader in 1840 was opgevolgd, akkoord met een nieuwe Grondwet, opgesteld door een commissie onder leiding van de liberale Leidse jurist Rudolf Thorbecke. Ministers waren voortaan verantwoording schuldig aan de volksvertegenwoordiging. De getrapte verkiezing van de leden van de Tweede Kamer maakte plaats voor directe verkiezingen via een districtenstelsel, zij het dat alleen mannelijke inwoners die een bepaald bedrag aan belasting betaalden, de census, stemrecht hadden.

Bolwerk van de elite

De nieuwe Grondwet versterkte de positie van het parlement, maar de Tweede Kamer bleef ook na 1848 een bolwerk van de elite. Wel drukten liberalen er een steeds zwaarder stempel op. Hun tegenstanders waren de conservatieven, die evenmin een gesloten front vormden. Er liep dan ook geen duidelijke scheidslijn tussen deze groepen. Er bestonden nog geen politieke partijen of fracties; ieder Kamerlid was op eigen titel gekozen. Vooral de liberalen hechtten sterk aan de onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordigers, zowel ten opzichte van de kiezer als ten opzichte van de regering. De uitkomst van debatten was daardoor steeds onzeker.

Politici verschoten van ‘kleur’ als dat beter uitkwam

Daarbij kwam dat het enige tijd duurde voor koning, ministers en parlement zich aan de nieuwe verhoudingen hadden aangepast. Ministers waren weliswaar voor hun beleid voortaan verantwoording schuldig aan de Kamer, maar in de praktijk bleven zij zich in de eerste plaats als dienaren van de koning beschouwen. Een minister trad pas af wanneer de koning het vertrouwen in hem opzegde of wanneer hij keer op keer bot ving in de Kamer. Slechts in uitzonderlijke gevallen ruimde het hele kabinet het veld. Het zou nog een jaar of twintig duren voor de regel dat een kabinet aftreedt als het vertrouwen van de Tweede Kamer ontbreekt, zijn weg naar het ongeschreven staatsrecht vond. Wel zette de regering de Kamer veelvuldig buitenspel door de koning om ontbinding van het parlement te vragen, waarna automatisch nieuwe verkiezingen volgden. Reguliere verkiezingen hadden aanvankelijk weinig invloed op het aanblijven van een regering. Dat kwam door het kiesstelsel: elke twee jaar stelde de helft van de Kamerleden hun zetels ter beschikking. Grote verschuivingen bleven daardoor meestal uit. Kabinetten steunden op wisselende meerderheden van in beginsel onafhankelijke Kamerleden. Het betekende niet dat politici ‘kleurloos’ waren, maar het maakte het wel makkelijker zo nodig van kleur te veranderen. Ook ministers stapten zonder al te veel problemen van het ene naar het andere kabinet over, of dat nu werd gedomineerd door liberalen of door conservatieven.

Hoogtijdagen van de liberalen

De tweede helft van de negentiende eeuw waren de hoogtijdagen van de liberalen. Onder hun leiding werden de economie, de rechtspraak, het onderwijs en de infrastructuur gemoderniseerd. Deze modernisering ging gepaard met grote demografische verschuivingen. De industrialisatie leidde tot een omvangrijke binnenlandse migratie van het platteland naar de stad, waar grote concentraties arbeiders ontstonden. Zij legden de kiem voor wat de ‘sociale kwestie’ zou gaan heten: de vraag hoe de vaak erbarmelijke levensomstandigheden van dit deel van de bevolking konden worden verbeterd. Ook op sociaal-cultureel gebied veranderde de samenleving ingrijpend. De rooms-katholieke kerk eiste steeds nadrukkelijker haar plaats weer op. Dat had tot gevolg dat gereformeerden de nadruk gingen leggen op de protestantse wortels van de natie. De meeste protestanten vonden op dat moment politiek onderdak bij de conservatieven, terwijl katholieken zich doorgaans meer thuis voelden bij de liberalen.

De ‘schoolstrijd’ werd een splijtzwam

Verschillende ontwikkelingen in de jaren zeventig en tachtig van de negentiende eeuw leidden tot een scheiding der geesten. In het bijzonder de ‘schoolstrijd’ – aangewakkerd door de weigering van de liberalen bijzondere scholen op dezelfde manier te steunen als openbare scholen – werd een splijtzwam. Het was aanleiding voor felle protesten uit met name protestantse hoek. Voor katholieken was vooral de pauselijke encycliek Quanta Cura uit 1864, waarin het liberalisme en het marxisme gevaarlijke dwaalleren werden genoemd, aanleiding zich geleidelijk los te maken van de liberalen. Deze encycliek werd in 1868 gevolgd door een oproep van de Nederlandse bisschoppen om eigen katholieke scholen op te richten.

Kiesrecht

Terwijl zich een antiliberaal monsterverbond tussen protestanten en katholieken aftekende, raakten de liberalen steeds meer verdeeld over een andere heikele kwestie: het kiesrecht. Voor links-liberalen, die destijds door het leven gingen als ‘radicalen’, was uitbreiding van het kiesrecht de logische consequentie van het beginsel van volkssoevereiniteit. Maar conservatieve liberalen vreesden dat het ‘algemeen belang’ in het gedrang zou komen als ook ‘ongeschikten’ een stem kregen in de samenstelling van het parlement. Zij meenden dat een volksvertegenwoordiger zich niet door de mening van zijn kiezers moest laten leiden, maar door het ‘landsbelang’. Een lid van de Tweede Kamer vertegenwoordigde niet een bepaalde groep, maar de ‘natie’. Alleen door zich onafhankelijk op te stellen was hij in staat de belangen van iedereen, ook de niet-kiezers, te behartigen. Deze opvatting over representatie kwam in het laatste kwart van de negentiende eeuw steeds meer onder druk te staan toen minderheden zich juist rond hun groepsbelang – eigen scholen, betere arbeidsvoorwaarden – begonnen te organiseren en onder dat vaandel toegang eisten tot de macht. De ‘partijpolitiek’ die de confessionelen en later de socialisten bedreven was veel liberalen niettemin een gruwel.

De naam van de Anti-Revolutionaire Partij verwees naar de Franse Revolutie en alle verderfelijke, liberale nieuwlichterijen die daaruit waren voortgekomen

Het liberale verzet tegen partijvorming en ‘getuigenispolitiek’ was niet vrij van opportunisme, en werd mede ingegeven door vrees de macht te verliezen. In dat opzicht waren liberale Kamerleden zelf ook niet altijd even zuiver in de leer. Wanneer hun (her)verkiezing dat nodig maakte, bleken velen van hen bereid hun standpunt aan de wensen van de kiezers in hun district aan te passen. Kandidaat-Kamerleden werden in hun district vaak gesteund door een kiesvereniging. Deze waren in aanleg zelfstandig, maar sloten zich geleidelijk aaneen in de eerste politieke partijen. Als eerste werd in 1879 de Nationale Bond van Anti-Revolutionaire Kiesverenigingen opgericht, aangevoerd door de charismatische predikant Abraham Kuyper, spoedig bekend als de Anti-Revolutionaire Partij. De naam verwees naar de Franse Revolutie en alle in Kuypers ogen verderfelijke, liberale nieuwlichterijen die daaruit waren voortgekomen.

Mannenkiesrecht

De katholieke kiesverenigingen bleven vooralsnog zelfstandig en zouden zich pas in 1904 aaneensluiten in wat later de Rooms-Katholieke Staatspartij ging heten. Ter linkerzijde richtte de voormalige predikant Ferdinand Domela Nieuwenhuis in 1881 de Sociaal-Democratische Bond op. Domela Nieuwenhuis keerde zich al snel af van het parlement, waarna een aantal dissidenten in 1894 de Sociaal-Democratische Arbeiders Partij begon. Ook liberale Kamerleden zouden uiteindelijk meer als groep proberen op te treden, maar hun onderlinge verdeeldheid stond partijvorming in de weg. In 1885 werd de Liberale Unie – de naam ‘partij’ werd bewust vermeden – opgericht, die echter als los zand aan elkaar hing en spoedig allerlei afsplitsingen naast zich moest dulden. Het gevolg was dat de democratisering die zijzelf in gang hadden gezet juist de liberalen steeds verder dreigde te marginaliseren.

In 1885 werd de Liberale Unie opgericht – de naam ‘partij’ werd bewust vermeden

De confessionelen kwamen al snel op eigen kracht in de Tweede Kamer. Dat werd mede mogelijk gemaakt door een verdubbeling van het aantal stemgerechtigden als gevolg van een grondwetswijziging in 1887. Daarbij werd de census uit de Grondwet gehaald en vervangen door de bepaling dat het kiesrecht toekwam aan ‘mannelijke ingezeetenen, tevens Nederlanders, die door de kieswet te bepalen kenteekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand bezitten’. Over de precieze criteria zou nog lang worden gediscussieerd. Verder telde de Tweede Kamer voortaan 100 leden, die om de vier jaar tegelijk werden gekozen. Dit versterkte de positie van de Kamer tegenover de regering. Wat voorheen een uitzondering was, werd nu een ongeschreven regel: nieuwe verkiezingen betekenden ook een nieuwe ministersploeg.  Deze ontwikkeling leidde vanzelf tot een duidelijker onderscheid tussen regeringsgezinde Kamerleden en degenen die tot de oppositie behoorden. De invoering in 1917 van het algemeen mannenkiesrecht (vanaf 1919 ook voor vrouwen), gekoppeld aan een systeem van evenredige vertegenwoordiging, benadrukte dat het parlement van een vertegenwoordiging voor het volk definitief was veranderd in een vertegenwoordiging van het volk. De keerzijde was dat aan de verkiezingen van 1918 niet minder dan 32 partijen deelnamen, waarvan er 17 een of meer zetels in de Tweede Kamer behaalden. In dat opzicht is er niets nieuws onder de zon.

Spreken zonder microfoon

De Tweede Kamer werkte in de negentiende eeuw anders dan tegenwoordig. Omdat Kamerleden niet tot een bepaalde partij behoorden en er ook geen fracties bestonden, zat iedereen door elkaar. Er was geen limiet aan het aantal sprekers en evenmin een maximumspreektijd. Zittingen konden daardoor behoorlijk uitlopen, al werd vóór de introductie van elektrische verlichting alleen overdag vergaderd. Omdat Kamerleden vanaf hun zitplaats in de vergaderzaal spraken en er nog geen microfoons waren, gingen andere leden vaak om de spreker heen staan, waardoor de voorzitter en de stenografen soms grote moeite hadden het debat te volgen. Vanaf 1906 spraken ze vanaf een katheder naast de voorzitter. Vooruitlopend op de vorming van echte fracties voerden gelijkgezinde Kamerleden in het laatste kwart van de negentiende eeuw vaak vooroverleg in zogenoemde Kamerclubs. Dergelijke groepsvorming werd strijdig geacht met het beginsel dat afgevaardigden ‘zonder last of ruggespraak’ hun stem uitbrachten; daarom waren deze ‘Kamerclubs’ aanvankelijk gedwongen buiten het Kamergebouw bijeen te komen – meestal in de woning van een Haags Kamerlid of in het logement van een afgevaardigde uit de provincie. Pas in 1887 werden hiervoor ruimtes aan het Binnenhof ter beschikking gesteld. Van enige vorm van fractiediscipline was geen sprake, en het stond Kamerleden vrij al dan niet aan zo’n overleg deel te nemen.

Uitgangspunt van het districtenstelsel was één afgevaardigde per 45.000 inwoners. Inmiddels telt Nederland één Kamerlid per 11.200 inwoners

Vanaf 1848 werd de Tweede Kamer direct gekozen volgens een districtenstelsel. De kandidaat die in zijn district de absolute meerderheid haalde was meteen gekozen; anders was een tweede ronde nodig. Uitgangspunt was één afgevaardigde per 45.000 inwoners. Elke vijf jaar werden de districten aangepast aan de bevolkingsgroei, wat al snel tot ‘kiesrechtgeografie’ leidde, waarbij liberalen en conservatieven ieder voor zich probeerden de grenzen in hun voordeel te herzien. Een consequentie van dit systeem was ook dat het aantal Kamerleden varieerde. Telde de Kamer in 1850 nog 68 leden, aan de vooravond van de grondwetsherziening in 1887 waren dat er 86. In dat jaar werd gekozen voor een vast aantal van 100 zetels. In 1917 werd het districtenstelsel opgeheven. Sinds 1956 telt het parlement 150 leden. Meer weten De Eerste Honderdvijftig Jaar. Parlementaire geschiedenis van Nederland 1796-1946 (2013) door J. Th.J. van den Berg en J.J. Vis. Goede politiek. De parlementaire cultuur van de Tweede Kamer 1866-1940 (2010) van Erie Tanja. Parlementaire geschiedenis van Nederland (2011) van Jac Bosmans en Alexander van Kessel. Willem de Bruin is journalist.