Democratie is de grootste vijand van de NAVO

Dat je je moet voorbereiden op een oorlog als je vrede wilt – het Romeinse gezegde si vis pacem, para bellum – werd achterwege gelaten. De regeringsleiders van de lidstaten vonden dat maar lastig uit te leggen aan hun kiezers. Paradoxaal bezorgde de democratie die ze verdedigden de generaals in het NAVO-hoofdkwartier de grootste hoofdbrekens. Ze waren banger voor de burgers in de lidstaten dan voor al het wapentuig van de Sovjet-Unie bij elkaar.

Na 1945 was de grote vrees in Washington dat Europese burgers – moegestreden en verzwakt door de Tweede Wereldoorlog – uit angst of onbezonnenheid leiders zouden kiezen die toegaven aan ondermijning en politieke chantage door het Kremlin. Dan zou Moskou zonder ook maar een schot te lossen Europa kunnen domineren.

Jozef Stalin leek goede kaarten in handen te hebben. De communisten behaalden mooie resultaten in naoorlogse verkiezingen in Frankrijk en Italië. In Griekenland vochten ze een burgeroorlog uit en in Tsjechoslowakije namen ze met steun van Moskou zonder al te veel moeite de macht over. Ondertussen zette Stalin druk op Finland en Noorwegen, en liet hij West-Berlijn blokkeren om zijn zin door te drijven in onderhandelingen over de toekomst van Duitsland.

De Amerikanen kozen voor een tweeledige oplossing: grootschalige economische steun via het Marshallplan en militaire steun in de vorm van een bondgenootschap. De gedachte was dat een welvarend en sterk Europa weerstand kon bieden aan de politieke druk die het Kremlin uitoefende. Tegelijkertijd werd een bondgenootschap gezien als de uitgelezen manier om te voorkomen dat Duitsland ooit nog amok zou maken in Europa.

De structuur van de NAVO – weinig democratisch en met verregaande militaire samenwerking – moest het ondertussen de isolationisten in de Verenigde Staten lastig maken om de handen zomaar af te trekken van Europa, zoals na de Eerste Wereldoorlog was gebeurd. Dat was geen irreële gedachte. Vooral aan Republikeinse zijde gingen begin jaren vijftig stemmen op om alle Amerikaanse militairen terug te trekken uit Europa.

Samenvattend zou Ismay het eens kernachtig verwoord hebben: de NAVO hield ‘de Russen eruit, de Amerikanen erin, en de Duitsers eronder’. Dat was een krachtig motto, maar het verhulde wel dat de stembus de grootste bedreiging vormde voor de drie doelstellingen. Wat als kiezers zouden kiezen voor een regering die toegaf aan Russische dreigementen, een isolationistische president in het Witte Huis, of een Bondskanselier met agressieve of juist pacifistische ideeën?

Midden jaren vijftig leek het fundament onder de NAVO al te verzwakken. In 1953 overleed Stalin en werd er een wapenstilstand gesloten in de Koreaoorlog. Het gevaar van een ‘politieke’ overgang in West-Europa naar het communisme was grotendeels voorbij. De druk was van de ketel. De bereidheid van Europese burgers om bij te dragen aan defensie was tanende. Het was een teken aan de wand dat de Europese Defensiegemeenschap – bedoeld als Europese poot van de NAVO – sneefde in het Franse parlement. Hoge belastingen en dienstplicht waren overal in Europa impopulair.

De NAVO-generaals realiseerden zich dat regeringen de torenhoge rekening voor het verdedigen van West-Europa met conventionele wapens nooit zouden willen betalen. In 1954 bedachten ze een nieuwe strategie: nucleaire afschrikking. Kernwapens waren relatief goedkoop. Het enige probleem was dat – zoals Amerikaanse diplomaten vaststelden – ‘de militaire verdediging van Europa niet te verenigen was met het fysiek overleven van Europa’.

Vanuit het Kremlin klonk ondertussen vredesretoriek. Stalins opvolger Nikita Chroesjtsjov stelde een koehandel voor: hij zou het rivaliserende Warschaupact opheffen, als Eisenhower de NAVO aan de wilgen hing.

De NAVO dreigde uiteen te vallen, ook omdat het bondgenootschap toch al scheuren vertoonde vanwege de naoorlogse dekolonisatie. Europese koloniale machten hoopten op steun van de NAVO, maar kregen keer op keer nul op het rekest in Washington. Na de Suezcrisis in 1956 – toen de Britten en Fransen tot woede van de Amerikanen op eigen houtje Egypte binnenvielen om de Egyptische president Gamel Abdel Nasser het Suezkanaal afhandig te maken – verklaarde de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Heinrich van Brentano: ‘De NAVO is momenteel dood.’

De Amerikanen hielden de Britten uiteindelijk binnenboord door hun een ‘special relationship’ te beloven. In Parijs kwam echter in 1958 de eerzuchtige generaal Charles de Gaulle als president aan het roer te staan. De Gaulle had uitgesproken ideeën: zijn land moest een grootmacht blijven en hij was fel gekant tegen militaire integratie. In zijn ogen zouden alleen Fransen bereid zijn om Frankrijk te verdedigen. De Gaulle lag gruwelijk dwars binnen de NAVO en het bondgenootschap werkte zo goed en zo kwaad als het ging om hem heen.

Het was de in 1961 aangetreden Amerikaanse president John F. Kennedy die de volgende bom onder de NAVO legde. Of beter gezegd: die de bom er onderuit dreigde te halen. Hij kwam met flexible response-strategie, waarbij de Amerikanen in een eventueel conflict met de Sovjet-Unie niet direct zouden escaleren naar een kernoorlog, maar ook klaar wilden zijn voor een ‘beperkte’ oorlog. Deze strategie was mede ingegeven door het feit dat de Sovjet-Unie dankzij de ontwikkeling van intercontinentale ballistische raketten ook de Verenigde Staten zelf konden gaan bestoken met kernwapens.

De Amerikaanse koerswijziging schoot de Europese NAVO-landen in het verkeerde keelgat. Ze vreesden dat de Amerikanen hen aan hun lot zouden overlaten of de oorlog ‘beperkt’ zouden houden tot Europees grondgebied. Bovendien was er voor deze strategie meer dure conventionele bewapening nodig binnen de NAVO. Europese politici gaven hun zuurverdiende centen echter liever uit aan hun verzorgingsstaat dan aan defensie. Dat kon alleen als de Amerikaanse afschrikking in stand bleef.

Kennedy’s nieuwe strategie was mede ingegeven door de Berlijncrisis. Chroesjtsjov dreigde het ‘lek’ in het IJzeren Gordijn – het vrije West-Berlijn – te gaan dichten. Ter voorbereiding op een eventuele nieuwe blokkade werkten de Amerikanen aan offensieve NAVO-plannen om die te doorbreken, inclusief – tot afgrijzen van hun Europese bondgenoten – een optie om demonstratief een atoombom tot ontploffing te brengen. Gelukkig koos Chroesjtsjov voor de bouw van de Berlijnse Muur om het lek te dichten. De Cubacrisis van 1962 was een spannend coda, maar ook die liep goed af. Chroesjtsjov knipperde twee keer als eerste.

Binnen de NAVO stond Washington tijdens deze crises duidelijk aan het roer. De andere lidstaten hadden weinig in de melk te brokkelen en de Amerikanen vonden dat ze ook maar weinig steun kregen vanuit de Europese hoofdsteden. Dat gevoel groeide tijdens de Vietnamoorlog. President Lyndon Johnson was zwaar teleurgesteld dat zijn NAVO-bondgenoten hem niet te hulp kwamen in Vietnam en verzuchtte dat hij al blij zou zijn met een groep Schotse doedelzakspelers als symbolische steun. Maar in Europese hoofdsteden voelde men niets voor NAVO-operaties ‘buiten het verdragsgebied’.

Europa kwam na de Cubacrisis juist in rustiger vaarwater terecht. De onstuimige Chroesjtsjov werd in het Kremlin vervangen door de bedaagde Leonid Brezjnev. Die focuste weer op het opbouwen van een kernwapenarsenaal om het volgende spelletje blufpoker met de Amerikanen te kunnen winnen.

In Parijs trok De Gaulle zijn eigen conclusie. Volgens hem bewees de Cubacrisis dat de Russen het niet tot een oorlog zouden laten komen. De Gaulle sprak bovendien kritisch over ‘onverholen Amerikaans imperialisme’. Volgens hem was het tijd voor Europa om een eigen koers te gaan varen. Hij trok de Fransen in 1966 terug uit de militaire commandostructuur van de NAVO.

Maar de Franse president was niet langer een uitzondering. Detente was in de mode. De West-Duitse minister van Buitenlandse Zaken Willy Brandt – later Bondskanselier – zocht met zijn Ostpolitik onder het motto Wandel durch Handel toenadering tot de DDR en de andere leden van het Oostblok.

Maar ondanks de ontspanning wilden Europese politici de NAVO absoluut niet kwijt. Ze wilden wel een ‘constructieve politieke rol’ voor de alliantie om die te kunnen verantwoorden naar een nieuwe generatie kiesgerechtigde jongeren, geboren na de Tweede Wereldoorlog. De NAVO ging op zoek naar haar bestaansrecht.

Een enorme bureaucratische denkoefening onder leiding van de Belgische minister van Buitenlandse Zaken Pierre Harmel resulteerde in een tweesporenbeleid voor de NAVO. Die moest naast defensie ook streven naar diplomatie. Van militaire slagkracht en politieke solidariteit moest een afschrikwekkende werking uitgaan, terwijl het risico op een confrontatie kleiner moest worden door ontspanning, onder meer door met de Sovjet-Unie te onderhandelen over ontwapening. Detente was alleen mogelijk dankzij een robuust NAVO-bondgenootschap, zo was de conclusie.

De wederopbouw van Europa was ondertussen voltooid. De economische successen van het Duitse Wirtschaftswunder en de Franse Trente Glorieuses zorgden nu voor scheve gezichten aan de andere kant van de Atlantische Oceaan. Het steeds hechter samenwerkende Europa was uitgegroeid tot een concurrent voor de VS, niet alleen economisch maar ook politiek.

Tijdens de Jom Kippoer-oorlog sloot een aantal NAVO-lidstaten luchtmachtbases voor Amerikaanse vliegtuigen die militaire voorraden naar Israël brachten.

President Robert Nixon donderde in 1974 in een toespraak: ‘Europeanen kunnen niet van twee walletjes eten. Het kan niet zo zijn dat ze enerzijds profiteren van Amerikaanse bijdragen en samenwerking op het gebied van defensie en anderzijds de confrontatie opzoeken op economisch en politiek gebied.’

De relaties tussen de Amerikanen en Europeanen bleven de hele jaren zeventig gespannen. Het hielp niet dat de broekriem moest worden aangehaald door de oliecrisis die volgde op de Jom Kippoeroorlog. Volgens de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Henry Kissinger was het wachten op ‘een jongere, meedogenlozere Sovjetleider die zijn kans grijpt en dan valt de alliantie uit elkaar’.

Aan de andere kant van het IJzeren Gordijn had men namelijk niet stilgezeten. De Sovjet-Unie had ‘strategische pariteit’ bereikt en beschikte over net zoveel kernwapens als de Verenigde Staten. En ondanks de verzoenende retoriek uit het Kremlin waren ook de conventionele Sovjetstrijdkrachten flink uitgebreid. De militaire planners in het NAVO-hoofdkwartier maakten zich grote zorgen en achtten modernisering van het nucleaire arsenaal noodzakelijk. Dat vormde nog steeds het fundament van de verdediging van Europa.

Onder de Europese bevolking groeide de weerstand tegen kernwapens. Die werd mede veroorzaakt door de groeiende discrepantie tussen het zorgvuldig gecultiveerde beeld van de NAVO als alliantie van gedeelde waarden en de realiteit van de NAVO als instrument van verdediging en afschrikking. In reactie op de aangekondigde modernisering van het nucleaire arsenaal in Europa gingen burgers massaal de straat op om te protesteren en ketenden ze zich vast aan de hekken van vliegbases.

De Sovjets speelden daar handig op in, door zich te presenteren als antinucleaire vredestichter en actiecomités te financieren om de eenheid in het Westen te verstoren. De Europese afschuw over de ‘neutronenbom’ – een tegen menselijke doelen gericht kernwapen met een kleinere explosie, maar meer straling – was zo groot dat de Amerikaanse president Jimmy Carter afzag van de inzet ervan.

Europese regeringsleiders kwamen voor een duivels dilemma te staan. Generaals waarschuwden voor de almaar groeiende militaire macht van Moskou, maar een steeds groter deel van de Europese bevolking geloofde niet langer in het nut van de NAVO en zijn nucleaire arsenaal. Ze begrepen simpelweg niet (meer) waarom die verwoestende wapens nodig waren. Waar hun regeringen een noodzakelijk kwaad zagen, zagen zij alleen het pure kwaad.

Volgens de Amerikaanse historicus Walter Laqueur leden de Europeanen aan Hollanditis: een hang naar pacifisme en neutraliteit, begonnen in Nederland. Maar het geluid klonk overal in Europa tijdens massale vredesdemonstraties. En het vormde een schril contrast met de toon die het Witte Huis aangaf. President Ronald Reagan bestempelde de Sovjet-Unie tot ‘Evil Empire’ en voerde de defensie-uitgaven op tot astronomische hoogte.

Bondskanselier Helmut Schmidt kwam met de toverformule van het NAVO-dubbelbesluit: de Europese bondgenoten stemden in met de plaatsing van kruisraketten op hun grondgebied als tegenhanger van het modernste Russische materieel, op voorwaarde dat er tegelijkertijd werd onderhandeld met het Kremlin over de verwijdering ervan.

Toen viel de Berlijnse Muur en stortte de Sovjet-Unie in. Het Warschaupact werd opgeheven, maar de NAVO bleef ook na de ‘overwinning’ in de Koude Oorlog bestaan. Amerikaanse functionarissen waren ervan overtuigd dat het bondgenootschap noodzakelijk bleef met het oog op een militaire wederopstanding van Rusland én om een herenigd Duitsland met handen te binden. Bovendien kon Washington via de NAVO ook een stevige vinger in de pap houden in de Europese Unie. De drieslag van Hastings Ismay gold dus ook nog na de Koude Oorlog.

De NAVO maakte wel een retorische transformatie door naar ‘een politiek instrument voor Europese stabilisatie in plaats van militaire confrontatie’. Het bondgenootschap gold voortaan als ‘hoeksteen van Europese veiligheid en stabiliteit’. De leden van het Warschaupact – inclusief Rusland – werden uitgenodigd om diplomatieke banden aan te knopen met de NAVO.

De lidmaatschappen die daar met uitzondering van Rusland uit voortvloeiden, werden als niet meer dan logisch gezien. Er was een breed gevoeld streven om na Duitsland ook Europa te herenigen. De uitbreiding van de Europese Unie moest wel gepaard gaan met NAVO-uitbreiding, want dat was immers de militaire tak.

En hoewel het niet hardop werd uitgesproken, speelde de eeuwenlange geschiedenis van Russische expansie op de achtergrond zeker mee. De Sovjet-Unie was superlijm geweest om het bondgenootschap bij elkaar te houden. Maar het wantrouwen dat de Europeanen koesterden naar elkaar en de angst voor Russisch revanchisme bleken ook prima te plakken.

Terugkijkend begon na 1989 voor de NAVO een soort van interbellum. Bij ontstentenis van de aartsvijand Rusland trad het bondgenootschap op als ‘politieke’ stabilisator. Daarbij was inzet buiten het verdragsgebied niet langer taboe. In 1995 kwam de NAVO in Bosnië en Herzegovina in actie en vier jaar later ook in Kosovo. 9/11 – de enige keer dat het befaamde artikel 5 in werking trad – leidde tot de ‘stabilisatiemissie’ in Afghanistan en daarna waren er ook nog diverse ‘crisisbeheersingsoperaties’: van de bestrijding van piraterij bij de Hoorn van Afrika tot trainingsmissies in Irak.

De NAVO leek soms een militair bondgenootschap op zoek naar een missie. Het werd simpelweg gebruikt omdat het er toch al was. Daar waren wel risico’s aan verbonden. Eisenhowers minister van Buitenlandse Zaken John Foster Dulles waarschuwde al dat ingrijpen buiten het verdragsgebied wellicht nieuwe vrienden op zou leveren, maar geheid nieuwe vijanden. Binnen het bondgenootschap waren er ruzies over de Amerikaanse inval in Irak in 2003 en de interventie in Libië in 2011.

Sowieso werd de tegenstelling tussen de ‘lafhartige’ Europeanen en de ‘eigengereide’ Amerikanen na de Koude Oorlog nog groter. Ook op het gebied van financiën. In Europese hoofdsteden was men er al de kippen bij geweest om het ‘vredesdividend’ te incasseren. Nut en noodzaak van de NAVO werden door de inwoners van Europa niet meer gevoeld. Dat is altijd het grote probleem van de NAVO geweest: het is nooit echt goed uitgelegd aan de kiezer. Politici blijven er liever van weg, omdat ook het voorbereiden op een oorlog die hopelijk nooit komt moeilijke offers vergt.

De oorlogsdreiging is inmiddels teruggekeerd: aartsvijand Rusland is weer opgestaan. Vladimir Poetin is de assertieve Russische leider waar Kissinger voor waarschuwde. De NAVO voerde de militaire aanwezigheid in de Baltische staten en Polen op, maar dat was meer een zoethoudertje dan dat het probleem-Poetin echt werd aangepakt. Wandel durch Handel bleef het motto. De NAVO koos voor detente – of in het jargon van de eenentwintigste eeuw: dialoog – en afschrikking.

In Europa bleef defensie een ondergeschoven kindje. Echte investeringen in krijgsmachten bleven uit. De NAVO-norm van 2 procent – na de annexatie van de Krim plechtig vastgelegd – werd in de lidstaten die Rusland niet als buur hadden bij lange na niet gehaald. Daar won je immers geen kiezers mee. Barack Obama en Donald Trump konden roepen wat ze wilden, ondanks mooie beloften op papier veranderde er in de praktijk niet veel. Waarschuwingen uit de nieuwe NAVO-lidstaten in het oosten van Europa werden ook vakkundig genegeerd.

De grootschalige Russische inval in Oekraïne schudde de Europese NAVO-bondgenoten in 2022 eindelijk wakker. Beloftes van forse investeringen in de krijgsmacht en militaire steun aan Oekraïne volgden elkaar in rap tempo op. Maar na twee jaar vastberaden strijd treedt de oorlogsmoeheid langzaam maar zeker in. Europese NAVO-generaals moeten zich grote moeite getroosten om het belang van steun aan Oekraïne en de dreiging vanuit Rusland voor het voetlicht te brengen bij het grote publiek. Net als tijdens de Koude Oorlog denkt dat niet graag na over de volgende oorlog, en daarom is defensie ook geen populair onderwerp voor politici. Ook al roert Vladimir Poetin de militaire trom nog zo hard.

Tegelijkertijd is het niet uitgesloten dat Trump terugkeert in het Witte Huis. Hij fantaseert openlijk over het niet naleven van de bondgenootschappelijke verplichtingen. Wederom dreigt een gekozen leider het tapijt onder de alliantie vandaan te trekken. Trump zal de generaals in het militaire NAVO-hoofdkwartier grotere zorgen baren dan Poetin.