Het pragmatische begin van de EU 

Ook in de late jaren veertig van de vorige eeuw was integratie een van de grote thema’s van het politieke debat in West-Europa en de Verenigde Staten. Dat ideaal was niet nieuw; in de Middeleeuwen werd er al over gesproken. Maar de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog hadden het een krachtige impuls gegeven. Ook de herinnering aan de economische crisis van de jaren dertig speelde een belangrijke rol. Na de beurscrash in 1929 hadden veel staten ervoor gekozen om hun eigen economie te beschermen, ten koste van die van de andere. Deze politiek had de crisis verergerd en de machtsovername van de nazi’s in Duitsland in de hand gewerkt; economische malaise en oorlog waren hand in hand gegaan.

Dan was er nog de Koude Oorlog, die op zijn eigen manier het naoorlogse integratiedebat beïnvloedde. De Sovjet-Unie was sterker uit de strijd met nazi-Duitsland gekomen: deze nieuwe supermacht hield de ‘bevrijde’ landen van Centraal- en Oost-Europa in zijn greep. Tegelijkertijd hadden de communistische partijen in West-Europa veel aanhang, vooral dankzij de belangrijke rol die communisten tijdens de oorlog in het verzet hadden gespeeld. Ook hun radicale, antikapitalistische maatschappijvisie was populair in het aan puin geschoten Europa, waar gebrek was aan bijna alles.

Redenen genoeg dus voor de regeringen van West-Europa om de handen ineen te slaan. Integratie leek het middel om te breken met de eeuwige cyclus van onderling geweld, de wederopbouw te stimuleren en de West-Europese staten weerbaarder te maken tegen de Sovjet-Unie en het communisme in eigen land.

Maar het was makkelijker om over integratie te praten dan eraan te beginnen. Dit ondervond ook de Amerikaanse regering, die zich vooral met het oog op de Koude Oorlog ontpopte als de grote aanjager van Europese eenwording. Onder Amerikaanse druk richtten zestien West- en Zuid-Europese landen samen met Turkije in 1948 de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (OEES) op. De OEES was bedoeld om de Marshallhulp te verdelen.  Het ging om geld, goederen en grondstoffen die Amerikanen beschikbaar stelden om de Europese economie te helpen herstellen van de verwoestingen die de oorlog had aangericht.

Verder moest de OEES een douane-unie mogelijk maken, waardoor Europese landen makkelijker onderling goederen zouden kunnen verhandelen. De Amerikanen hoopten dat vrij verkeer van goederen het economisch herstel zou bespoedigen. En dat een douane-unie de eerste stap zou zijn naar een verenigd Europa.

Tot hun teleurstelling slaagde de OEES er alleen in de Marshallhulp te verdelen. De ontwikkeling van een douane-unie liep mis, onder meer doordat verschillende OEES-leden hun kwetsbare economie wilden blijven beschermen tegen concurrentie uit andere lidstaten.

Vooral het Verenigd Koninkrijk voelde weinig voor verregaande Europese samenwerking. Samen met de VS en de Sovjet-Unie was het land als grote overwinnaar uit de oorlog gekomen. Het leek heel geschikt om de integratie van West-Europa te leiden. Maar de meeste Britse politici en ambtenaren wilden zich niet aan continentaal Europa binden. Zij gaven voorrang aan de handel en integratie met de vele landen en koloniale gebieden van de Britse Commonwealth. Daarom blokkeerden ze ook andere manieren om tot een verenigd Europa te komen. Zo zorgden ze dat de Raad van Europa weinig te vertellen kreeg. Deze pan-Europese raad was in 1949 opgericht na aansporing van meer idealistisch geïnspireerde Europese politici en denkers. Zij hoopten dat dit een eerste stap zou zijn naar een Europese federatie (een ‘superstaat’).

Mede door Britse interventies zou de nieuwe organisatie zich vooral gaan richten op de naleving van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, dat in 1950 werd getekend. Een waardevolle taak, maar geen basis voor daadwerkelijke integratie.

En wat deed Frankrijk? Dat land was de enige andere Europese macht die het voortouw kon nemen bij de vereniging van West-Europa. Maar ook de Fransen aarzelden. Dat had te maken met hun angst voor de Duitsers. Duitsland lag in puin en was bezet door de geallieerden. Door de Koude Oorlog leek het land zelfs permanent te worden opgedeeld  in een westelijk en een oostelijk deel. West-Duitsland was gebonden aan West-Europa en de Verenigde Staten, en Oost-Duitsland aan de Sovjet-Unie. Maar ondanks de deling bleef West-Duitsland in potentie de sterkste economische en militaire macht in Europa. Het grote probleem voor de Fransen was dat de Amerikanen integratie inmiddels ook beschouwden als hét middel om het West-Duitse potentieel in te schakelen voor het herstel van de Europese economie en versterking van de westerse militaire slagkracht tegenover de Sovjet-Unie. Veel Fransen beschouwden de wederopstanding van (West-)Duitsland daarentegen als een grotere bedreiging dan de Sovjet-Unie. In de drie oorlogen die Frankrijk en Duitsland sinds 1870 hadden gevoerd waren de Duitsers immers steeds de sterkste partij gebleken.

De Fransen hielden (West-)Duitsland het liefst klein en bij voorkeur zelfs bezet. Maar de Amerikanen waren vastbesloten om West-Duitsland volledig op de been te helpen, desnoods zonder Franse instemming. Als dat gebeurde, zou Frankrijk zijn invloed op de politieke ontwikkelingen in West-Europa verliezen.

Daarom kwam de Franse minister van Buitenlandse Zaken Robert Schuman met het plan voor een Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, de belangrijkste grondstoffen voor oorlogvoering. Het was een tactische zet, een vlucht naar voren om greep op West-Duitsland én de internationale politiek te houden. In deze gemeenschap zouden beide landen de controle over hun kolen- en staalindustrie overdragen aan een onpartijdige ‘Europese’ instantie: de gemeenschappelijke Hoge Autoriteit. Door de zeggenschap over een cruciaal deel van hun eigen (zwakkere) oorlogsindustrie op te geven neutraliseerden de Fransen zo de dreiging van de (sterkere) Duitse oorlogsindustrie.

Het slimme plan was bedacht door de ambtenaar Jean Monnet, een groot voorstander van Europese eenwording. Monnet meende dat integratie alleen succesvol kon zijn als landen kleine stapjes zetten, onder toeziend oog van een bovenstatelijke instantie. Ambitieuze plannen voor een omvangrijke douane-unie of een Raad van Europa vond hij niet realistisch. Samenwerking op één enkel terrein, zoals kolen en staal, kon daarentegen een dynamiek creëren waarbij staten zich genoodzaakt zagen om ook op verwante sectoren als transport de handen ineen te slaan. Via dit zogenoemde spillover-principe zou Europa langzaam maar zeker kunnen integreren tot een economische en politieke eenheid.

Monnet wist donders goed dat de meeste Franse politici, chauvinistisch als ze waren, niets op hadden met de idealistische aspecten van zijn plan. Maar hij ging er terecht van uit dat ze het toch zouden accepteren, omdat het West-Duitsland als militaire bedreiging voorlopig uitschakelde, en zo de leidende positie van Frankrijk in West-Europa veiligstelde.

De West-Duitse leider Konrad Adenauer keek er in 1950 al even praktisch tegenaan. Net als de Amerikanen omarmde hij de EGKS omdat de (West-)Duitse positie op het wereldtoneel zo het snelst kon worden hersteld.

De uitwerking van het Schuman-plan zou in de komende jaren omgeven worden met grote woorden over wereldvrede en de vereniging van de Europese volkeren. Maar insiders wisten wel beter: de EGKS was in de eerste plaats een pragmatische oplossing voor de strategische problemen van vooral Frankrijk in de context van de Koude Oorlog. Die pragmatische inslag drukte eveneens zijn stempel op de onderhandelingen over de oprichting van de EGKS. Ook Italië, België, Luxemburg en Nederland wilden participeren in de nieuwe gemeenschap, elk om zijn eigen praktische redenen.

Neem Nederland. Een groot deel van de bevolking en politici droeg het ideaal van een verenigd Europa een warm hart toe, maar het waren strategische en economische overwegingen die het kabinet-Drees-Van Schaik vooropstelde. Het beschouwde de EGKS vooral als een veilige manier om West-Duitsland in te schakelen voor de wederopbouw van West-Europa, en tevens als een eerste concrete stap naar Europese economische integratie. Ook bood de gemeenschap kansen om de Nederlandse industrie verder te ontwikkelen en deze te beschermen tegen protectionisme van andere lidstaten. 

Tegelijkertijd wilde het kabinet-Drees een stevige rol voor een  Raad van Ministers in de EGKS. De Raad moest voorkomen dat de Hoge Autoriteit te machtig werd en regels kon afdwingen die nadelig waren voor Nederland. Uit de berekenende Nederlandse opstelling blijkt verder dat veel betrokkenen de EGKS beschouwden als een experiment, waarbij het onzeker bleef of het zou slagen of navolging kreeg. Dit werd onderstreept door het Verdrag van Parijs, waarmee de zes lidstaten in 1951 de EGKS oprichtten. Het had een beperkte duur: het gold voor vijftig jaar.

De creatie van de EGKS is ontnuchterend en leerzaam. De EU is gegroeid uit een tijdelijk samenwerkingsverband dat weinigen hadden voorzien en dat in reikwijdte aanzienlijk beperkter was dan voorstanders van een verenigd Europa hadden gehoopt. Veel van de aspecten en motieven die in 1950 bepalend waren, zijn herkenbaar in de verdere evolutie van de EU en de wijze waarop die vandaag functioneert. Achter grote idealen gaat nog vaak een keiharde machtspolitiek schuil. Samenwerking in de EU is en blijft voor de lidstaten vooral een middel om onderling wantrouwen en rivaliteit in goede banen te leiden en oplossingen te zoeken voor acute problemen. Op deze manier kunnen ze zich gezamenlijk staande houden in een wereld waarin Europa als regio langzaam maar zeker aan economische en politieke macht inboet. Hoewel de lidstaten mede onder invloed van het spillover-principe op steeds meer terreinen bevoegdheden overdragen aan de gezamenlijke Europese instellingen, wordt het integratieproces nog altijd gedomineerd door moeizame compromissen. Dit maakt het proces stroperig en onvoorspelbaar. Die onzekerheid biedt tegelijkertijd volop ruimte voor speculatie en overtrokken voorstellingen over doel en richting van de Europese samenwerking. Verschillende voor- en tegenstanders van de EU vinden elkaar bijvoorbeeld in de gedachte dat de Unie zich langzaam ontwikkelt tot een superstaat. Haar ontstaansgeschiedenis toont dat de kans daarop zeer klein is.

Openingsafbeelding: Jean Monnet maakt op 1 mei 1953 het eerste Europese afgietsel in de hoogoven van de fabriek van Belval. Bron: ANP.