Zo kwam de AOW tot stand

De wet van Talma werd in 1919 door Aalberse verruimd tot de Ouderdomswet. De uitkeringsleeftijd werd verlaagd tot 65 jaar en de uitkeringsbedragen werden wat verhoogd. Een algemene ouderdomsvoorziening bood de wet van Aalberse niet. Zelfstandigen stonden erbuiten en de uitkeringen waren zo bescheiden dat vele ouden van dagen aangewezen bleven op de bedeling, of op wat hun kinderen voor hen konden doen.

Het begrip ‘sociale zekerheid’ stond in het Interbellum hoog op de politieke agenda. De grondwet van de Duitse Weimar-republiek van 1918, waarin naast de klassieke vrijheidsrechten voor het eerst sociale grondrechten werden vastgelegd, bood de eerste constitutionele grondslag voor sociale zekerheid. Maar toen verschillende Europese landen eenmaal toe waren aan adequate sociale wetgeving, ketste deze af op de inmiddels aangebroken economische depressie.

Men zou verwachten dat sociale zekerheid tijdens de Tweede Wereldoorlog net zomin als tijdens de depressie prioriteit zou krijgen. Dit was echter wel het geval. Op 14 augustus 1941 formuleerden de geallieerden in het Atlantic Charter de idealen van de vrije wereld, waaronder ‘vrijwaring van gebrek’. Dit ideaal vond weerklank in Groot-Brittannië, waar een commissie in het leven werd geroepen onder leiding van de links-liberale sir William Beveridge. Die kreeg opdracht om voor het naoorlogse Engeland een stelsel te ontwerpen dat eenieder sociale zekerheid zou verschaffen ‘from the cradle to the grave’.

Het op 20 november 1942 uitgebrachte Beveridge-rapport maakte niet alleen in Engeland, maar ook daarbuiten furore. Het vond navolging bij de Nederlandse regering in Londense ballingschap. Op 7 april 1943 installeerde minister Jan van den Tempel (SDAP) een commissie onder leiding van de hoge ambtenaar Aart van Rhijn met de opdracht om, voortbouwend op het Beveridge-rapport, een sociaal stelsel voor het naoorlogse Nederland te ontwerpen.

De commissie-Van Rhijn ging al even voortvarend te werk als de commissie-Beveridge. In de loop van 1945-1946 presenteerde zij haar uitvoerige, driedelige rapport. Naast tal van voorstellen bepleitte de commissie een onmiddellijke verbetering van de oudedagsvoorziening.

In het Nederlandse kabinet dat na de bevrijding aantrad werd de socialist Willem Drees minister van Sociale Zaken. Van Rhijn werd zijn secretaris-generaal. Drees zette Van Rhijn aan het werk om het rapport van zijn Londense commissie te toetsen aan opvattingen die in Nederland leefden. Anders dan in Groot-Brittannië bestond in Nederland geen grote geestdrift voor een allesomvattende volksverzekering, en nog minder voor een uitvoering daarvan door overheidsorganen. Bij katholieken druiste dit in tegen het subsidiariteitsbeginsel, bij protestanten tegen hun beginsel van ‘soevereiniteit in eigen kring’.

Van Rhijn formuleerde een rechtsbeginsel dat aan deze opvattingen tegemoet kwam: ‘De gemeenschap, georganiseerd in de staat, is aansprakelijk voor sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar leden, op voorwaarde dat deze leden het redelijke doen om zich die sociale zekerheid en vrijwaring te verschaffen.’ Dit beginsel werd de ideologische grondslag voor de opbouw van onze verzorgingsstaat: de staat is aansprakelijk, de leden dragen een eigen verantwoordelijkheid.

Na de Tweede-Kamerverkiezingen van 17 mei 1946 kwam een rooms-rode coalitie tot stand, met de katholiek Louis Beel als premier en socialist Drees als vicepremier en minister van Sociale Zaken. Van Rhijn, nog steeds secretaris-generaal, zette zich met een nieuwe commissie aan het werk om het rechtsbeginsel dat hij voor de sociale zekerheid had geformuleerd handen en voeten te geven.

In vrijwel alle verkiezingsprogramma’s was gepleit voor onmiddellijke verbetering van de ouderdomsvoorziening. Het punt was door Beel overgenomen in zijn Proeve van een regeeringsprogramma. Met zoveel steun in de rug besloot Drees om, vooruitlopend op de gedachtevorming over het sociale stelsel, de ouderdomsvoorziening direct al aan te pakken. De slepende kwestie van armoede onder ouderen moest nu geregeld worden.

De weerstand van de coalitiepartner tegen alles wat maar zweemde naar een ‘staatspensioen’, probeerde hij te omzeilen door zijn regeling als een ‘noodwet’ te presenteren. Bovendien nam hij in de toelichting op het wetsontwerp op dat het een ‘voorlopige’ regeling was.

De ontwerpwet bood elke Nederlandse man en ongehuwde vrouw boven de 65 jaar een jaarlijkse uitkering van maximaal 936 gulden (voor gehuwden) of 528 gulden (voor ongehuwden). Eigen inkomen zou tot 50 procent van de uitkering in mindering worden gebracht. De kosten van de uitkering kwamen voor rekening van de staatskas; ze werden geraamd op 150 tot 200 miljoen gulden per jaar. Drees smokkelde in zijn ontwerp nog een eigen stokpaardje binnen. Als trouwe aanhanger van de blauwe knoop verordonneerde hij dat aan notoire alcoholisten de uitkering kon worden onthouden.

Op 30 september 1946 was de Noodwet Ouderdomsvoorziening onderwerp van kabinetsberaad. De wet moest worden ondertekend door minister-president Beel, minister van Sociale Zaken Drees en minister van Financiën Piet Lieftinck. Met deze partijgenoot kreeg Drees nog het meest te stellen. De ascetische socialist, die toch al vond dat Nederland na de sobere oorlogsjaren a fool’s paradise dreigde te worden, vreesde dat de kosten van Drees’ ouderdomsvoorziening de rijksmiddelen te boven zouden gaan.

Louis Beel steunde zijn politieke vriend Drees in diens gevecht met Lieftinck. De conclusie van het kabinetsberaad was dat het wetsontwerp ter advisering aan de Raad van State zou worden voorgelegd. Na een gunstig advies van de Raad van State werd in de ministerraadvergadering van 4 november 1946 besloten het wetsontwerp naar het parlement te sturen. Nog één keer deed Lieftinck van zich horen: ‘De Minister van Financiën merkt op dat hij zijn goedkeuring alleen kan handhaven, wanneer de financieele lasten in totaal niet uitgaan boven de opzet van het oorspronkelijke ontwerp.’

Alhoewel beide Kamers uiterst welwillend stonden tegenover een noodregeling voor ouden van dagen, keerde de vraag telkens terug: verzekering of AOW? De overwegende opvatting was dat de verzorgingsstaat, en dus ook de oudedagsvoorziening, via een verzekeringsstelsel gerealiseerd diende te worden.

Dat was ook de mening van de PvdA. Haar woordvoerder in de Tweede Kamer, Ko Suurhoff, vond in het Voorlopig Verslag niettemin: ‘Thans moet er echter op korte termijn worden geholpen met de geringe middelen die beschikbaar zijn.’ Dit was ook de weg die de Memorie van Antwoord van 13 maart 1947 koos. Drees voerde op vaardige wijze zijn wetsontwerp, dat hij ‘een gedurfd voorstel’ noemde, door beide Kamers. Waar het te pas kwam hanteerde hij zijn mantra: de urgente nood vroeg om een onmiddellijke voorziening. Later kon bij de opbouw van de verzorgingsstaat alsnog een verzekeringsstelsel worden gehanteerd.

Ook de perscommentaren – uiteenlopend van juichend (Het Vrije Volk) tot kritisch (Trouw) – hadden gemeen dat een noodvoorziening voor de ouden van dagen urgent was. Carl Romme, fractievoorzitter van de KVP in de Tweede Kamer en daarnaast staatkundig hoofdredacteur van de Volkskrant, heeft Drees in zijn columns geholpen het wetsontwerp naar veilige haven te loodsen.

Kennelijk was Romme niet onkundig van de strijd die Drees met zijn partijgenoot Lieftinck had te voeren. De openingszin van zijn column op 4 december 1946 luidde: ‘De minister van Financiën heeft zich ertussen laten nemen – en niet zo zuinig ook.’ Lieftinck had, onthulde de goed geïnformeerde columnist, een wetsontwerp ondertekend dat de staatskas 150 tot 200 miljoen per jaar zou gaan kosten.

Drees wilde beslist niet te boek staan als een minister die het geld over de balk gooide. Bij de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer op 17 maart 1947 hield hij de woordvoerder van de CPN, die de uitkering veel te mager vond, tegen: ‘De regering is zo ver gegaan als onder deze financiële mogelijkheden maar enigermate verantwoordelijk is.’

Net als in de Tweede werd ook in de Eerste Kamer de Noodwet Ouderdomsvoorziening zonder hoofdelijke stemming aanvaard. Even daarna betrapte chef Arbeidszaken W.F. de Gaay Fortman zijn minister, die vrijwel nooit rookte, toen hij in zijn werkkamer een sigaretje had opgestoken. Verontschuldigend zei Drees: ‘Ik vind dat ik dit wel verdiend heb.’

Een jaar na de inwerkingtreding van de Noodwet Ouderdomsvoorziening op 24 mei 1947 bleek dat 400.000 Nederlanders er profijt van hadden. De kosten van de regeling bleven in 1948 met 135 miljoen beneden de minimumraming van 150 miljoen. Talrijke ouderen betuigden hun dankbaarheid aan de minister persoonlijk. Wie de uitkering ontving kreeg de naam te ‘trekken van Drees’.

Sommige Nederlanders meenden dat Drees de ouderdomsvoorziening uit eigen zak betaalde. Een oude dame vroeg, toen Drees een gevaarlijke vliegreis naar Indonesië zou gaan maken, hoe het moest als meneer Drees er niet meer was. Zou mevrouw Drees er dan mee doorgaan?

De noodwet zou voor drie jaar gelden, maar hij werd telkens verlengd. Pas tijdens het derde kabinet-Drees werd door PvdA-minister van Sociale Zaken Suurhoff de Algemene Wet Ouderdomsvoorziening (AOW) tot stand gebracht. Deze trad op 1 januari 1957 in werking.

De AOW werd een verplichte verzekering voor iedereen. De ideologische basis ervan was nationale solidariteit: de premies zouden worden geheven naar draagkracht, terwijl de uitkering voor iedereen gelijk werd. De financiering van de AOW was – en is – georganiseerd als een omslagstelsel: de werkenden betalen voor de gepensioneerden. Het is al met al een uniek fenomeen.

De pensioenleeftijd van de AOW is tijdens de hele behandeling van de Noodwet Ouderdomsvoorziening niet ter sprake geweest, laat staan ter discussie gesteld. In de Memorie van Toelichting heet het: ‘In overeenstemming met de gangbare opvatting omtrent de leeftijd waarop de ouderdomsvoorziening behoort in te gaan hebben de ondergetekenden gemeend deze te moeten vaststellen bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd.’ De ‘gangbare opvatting’ was waarschijnlijk ontleend aan de ouderdomswet van Aalberse, die immers al de leeftijdsgrens van 65 jaar hanteerde. Hetzelfde deed de Pensioenwet Rijksambtenaren uit 1922.

Dat in het parlement met geen woord is gerept over die 65-jarige leeftijd is niettemin verassend. Bij de Memorie van Antwoord was een overzicht gevoegd van toen bestaande pen-sioenregelingen in enkele Europese landen. Alleen Zwitserland ging uit van 65 jaar voor alle gepensioneerden. In België, Denemarken en Engeland gold voor mannen een pensioenleeftijd van 65, maar voor vrouwen een van 60 jaar; in Frankrijk was de algemene pensioenleeftijd 60 jaar – mits men dertig jaar verzekerd was. Daarentegen was de pensioenleeftijd in Noorwegen 70 jaar. Er was één land waar toen al als pensioenleeftijd 67 jaar gold. Dat was Zweden.

Zweden springt er ook vandaag de dag nog uit doordat het land een verband legt tussen pensioenleeftijd en levensverwachting. Deze voor de hand liggende relatie is tijdens de behandeling van de Noodwet Ouderdomsvoorziening al helemaal niet naar voren gebracht. Wel kwam deze kwestie tijdens het debat in de Tweede kamer even aan de orde.

Een van de twee CHU-woordvoerders, Hendrik Kikkert, bepleitte om diegenen die – zoals in de land- en tuinbouw vaak voorkwam – na hun 65ste doorwerkten tegemoet te komen door hun inkomen niet in mindering te brengen op de ouderdomsuitkering. Drees vond het ‘een geluk voor iemand die nog fit is’ dat hij na zijn 65ste nog kon doorwerken Hij wilde het systeem van zijn wet niet doorbreken door voor hen een uitzondering te maken.

Dan de vraag of Drees zich in zijn graf omdraaide, zoals her en der werd beweerd, toen de regering de AOW-leeftijd naar 67 wilde verhogen. Drees was zelf het sprekende tegenbewijs van zijn bewering in de Memorie van Toelichting dat het werkzame leven bij de leeftijd van 65 jaar pleegt te eindigen. Hij zou zich er ongetwijfeld van bewust zijn dat de huidige generatie 65-jarigen heel wat langer en in betere conditie van de oude dag kan genieten dan de ouden van dagen voor wie hij direct na de oorlog zijn noodwet ontwierp.

Meer nog zou Drees, als zorgzame beheerder van de overheidsmiddelen, gevoelig zijn voor het argument dat de grondige verschuiving in de verhouding tussen werkenden en pensioengerechtigden de financiering van de AOW steeds moeilijker maakt.