De oprichting van het Centraal Planbureau

Om de naoorlogse wederopbouw te coördineren werd in 1945 het Centraal Planbureau opgericht. Nooit mocht Nederland terugvallen in de economische chaos van de jaren dertig, die het gevolg was van de vrije markt. Maar het kostte het CPB de grootste moeite zijn rol als economische Big Brother waar te maken.

Op 21 april 1947 kreeg econoom Jan Tinbergen tijdens de lunchpauze van een wetenschappelijk congres in Kopenhagen een telegram. ‘Wetsontwerp CPB heden aangenomen. Proficiat. Centraal Planbureau,’ luidde de tekst. Tinbergen zakte opgelucht achterover in zijn stoel. Na lange en fundamentele debatten in de Tweede Kamer over de inrichting van de Nederlandse economie na de Tweede Wereldoorlog had ‘zijn’ CPB eindelijk een wettelijke basis.

Maar toen Tinbergen terugkeerde naar Nederland en de definitieve oprichtingsstukken van het CPB bekeek, was hij teleurgesteld. Het Centraal Planbureau mocht de regering slechts adviseren en de mogelijkheden voor economisch herstel onderzoeken, en niet zelf plannen maken of uitvoeren. Tinbergen had dit graag anders gewild. ‘Lange tijd heb ik voor het CPB als ideaal gezien dat niet alleen mogelijkheden zouden worden aangegeven, maar ook voorkeuren zouden worden uitgedrukt,’ zei hij jaren later in een interview. Deze voorkeuren van het CPB zouden wetenschappelijk verantwoord moeten zijn, met als criterium: ‘Wat levert de hoogste volkswelvaart?’

Tinbergen, lid van de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP), mengde zich al begin jaren dertig in het debat over de manier waarop de economische crisis het hoofd moest worden geboden. Volgens Tinbergen was de rol van de vrije markt voorgoed uitgespeeld. Zowel aan de aanbod- als aan de vraagzijde van de economie moest de overheid sturend optreden. Hoewel van huis uit natuurkundige, was Tinbergen een van de pioniers van de econometrie: het toepassen van wiskundige methoden bij economische vraagstukken. Hij was ervan overtuigd dat ‘objectievere methoden van onderzoek’ de oplossing voor de crisis zouden kunnen aandragen.

Deze gedachtegang won tijdens de crisisjaren in Europa sterk aan populariteit. Terwijl de westerse markteconomieën steeds verder in het moeras zonken en de hoge werkloosheidscijfers de sociale en politieke stabiliteit bedreigden, keken velen met ontzag naar de jonge Sovjet-Unie. Stalin had het ogenschijnlijk voor elkaar gekregen de werkloosheid uit te bannen en ook vrouwen massaal aan het werk te krijgen. Zijn land had zelfs een tekort aan arbeidskrachten. ‘Het is natuurlijk geen toeval,’ zei de Sovjetleider in 1934 trots, ‘dat juist het land waar het marxisme gezegevierd heeft, het enige land is waar geen crisis heerst en waar geen sprake van werkloosheid is.’

Vlaggenoptochten
De Sovjet-Russische planeconomie oefende op veel Europeanen een bijna mythische aantrekkingskracht uit. Ook volgens Tinbergen was strakke economische planning de enige manier om de economie er weer bovenop te helpen. Zijn ideeën sloegen aan in de SDAP, die onder invloed van de crisis kiezers verloor aan radicale partijen als de NSB en de CPN.

De partij haalde inspiratie uit België, waar het plansocialisme van Hendrik de Man een ‘derde weg’ moest vormen tussen de vrije markt en het fascisme. Door middel van grote bouwprojecten en investeringen zou de staat de werkloosheid kunnen wegnemen, de economie op gang brengen en de voedingsbodem voor het fascisme wegnemen.

De leiders van de SDAP besloten ook voor Nederland een zogenoemd ‘Plan van de Arbeid’ op te stellen. Hiervoor werd op 4 mei 1934 een wetenschappelijk bureau opgericht. Aan het hoofd stond de ambitieuze econoom Hein Vos; Jan Tinbergen was een van zijn medewerkers.

Het Plan van de Arbeid werd op 26 en 27 oktober 1935 op een speciaal congres van de SDAP gepresenteerd. De overheid zou miljoenen guldens moeten investeren in de economie, onder andere door de aanbesteding van grote infrastructurele projecten zoals een versnelde drooglegging van de Zuiderzee, automatisering van het telefoonnet en de bouw van wegen en bruggen. Ook bevatte het Plan voorstellen voor een geleide industrialisering en gedeeltelijke socialisatie van belangrijke bedrijven. De SDAP verkondigde de boodschap met veel tamtam, inclusief vlaggenoptochten en speciaal geschreven Planliederen.

Het mocht niet baten. Alle andere partijen, met uitzondering van de CPN, verwierpen het Plan van de Arbeid. De regerende Anti-Revolutionaire Partij van Hendrikus Colijn zag verregaand overheidsingrijpen als een symptoom van ‘menschelijke hoogmoed’. De liberalen moesten er om ideologische redenen niets van hebben en zowel de Christelijk-Historische Unie als de Rooms-Katholieke Staatspartij was verdeeld, maar oordeelden uiteindelijk dat het Plan onhaalbaar was.

De Tweede Wereldoorlog gaf het centralistische denken echter een nieuwe impuls. Overal in Europa werd heftig gedebatteerd over de vraag hoe de economische orde er na de bevrijding uit moest zien. ‘De oorlog heeft voor alle landen een planeconomie onder leiding van de staat noodzakelijk gemaakt,’ aldus de Noorse minister in ballingschap Trygev Lie. In België werd al nagedacht over een Comité voor de Studie van Naoorlogse Problemen, met ‘nationale planning’ als belangrijkste bevoegdheid. En de in Londen wonende, Joods-Hongaarse socioloog Karl Mannheim schreef: ‘De keuze tussen staatsplanning en vrijemarkteconomie bestaat niet meer, we hebben alleen nog de keuze tussen goede en slechte planning.’

In Nederland klonken soortgelijke geluiden in de verzetskranten. ‘Het laatste wat we moeten willen is een terugkeer naar de economische chaos van 1939, met de sociale ongelijkheid en klassenjustitie,’ schreef een jonge, anonieme advocaat in 1942 in Het Parool. Ook Tinbergen liet weer van zich horen. Hij schreef: ‘Het inzicht is langzamerhand algemeen geworden dat het tot de taak der Regeering behoort, den omvang van de algemeene economische activiteit te beïnvloeden, opdat niet, als in den periode na 1929, een belangrijk deel der nationale hulpbronnen ongebruikt blijft.’ Hiervoor was volgens Tinbergen een ‘apparaat van statistische waarneming, van analyse van den toestand en van planning der te nemen maatregelen vereischt’.

Optimistische ramingen
Na de bevrijding was Tinbergen vastbesloten een bijdrage te leveren aan het economisch herstel en het Plan van de Arbeid opnieuw ter sprake te brengen. De tijd leek er nu rijp voor. Koningin Wilhelmina had de sociaal-democraat Willem Drees en de vrijzinnig-democraat Willem Schermerhorn aangewezen als formateurs van het eerste naoorlogse kabinet. Hein Vos werd minister van Handel en Nijverheid.

Een paar dagen na zijn installatie vroeg Vos aan Tinbergen een herstelplan te schrijven. Tinbergen adviseerde de oprichting van een Bureau voor Economische Politiek, dat de regering rechtstreeks moest adviseren, en een Bureau voor Economisch Onderzoek, dat wiskundig onderzoek zou doen naar economische vraagstukken. Er kwam echter maar één klein bureau, dat op 15 september 1945 bij Koninklijk Besluit zijn beslag kreeg. Dit eerste Centraal Planbureau had tot taak de regering te adviseren bij het maken van een algemeen sociaal-economisch en financieel plan. Tinbergen werd directeur.

Vos had echter grootsere voornemens met het CPB. Het Bureau zou zelf complete economische plannen moeten opstellen, die de regering alleen maar hoefde uit te voeren. Vos was, meer nog dan Tinbergen, voorstander van een centraal geleide economie. ‘Het is niet twijfelachtig, dat ook na de liquidatie der talloze noodmaatregelen van Overheidswege bewust leiding aan het economische leven moet worden gegeven,’ schreef hij in zijn wetsvoorstel aan de Tweede Kamer, die aan het CPB een wettelijke grondslag moest geven. ‘Een plan van langen adem is noodig om hiertoe te geraken.’

Ook Drees had tijdens de oorlog grootse plannen gemaakt voor vergaande socialisatie van productiemiddelen en overheidssturing van het economische leven. Bij de eerste naoorlogse verkiezingen in 1946 werd echter niet zijn Partij van de Arbeid, maar de Katholieke Volkspartij de grootste. Drees en Vos waren teleurgesteld. ‘In 1945 werd alles openheid en leek veel mogelijk,’ zei Drees later. ‘In 1946 bleek in deze richting bijna niets meer mogelijk.’ De katholieken, onder aanvoering van minister-president Louis Beel, achtten socialisatie in strijd met hun religieuze overtuigingen.’

Tinbergen en zijn nog in oprichting zijnde CPB trokken zich hier weinig van aan. De eerste nota’s die het Bureau afleverde bevatten een duidelijk normatief element. In het zogenoemde Globaal Plan van begin 1947 presenteerde het CPB een langetermijnmodel voor het ‘herstel der volkswelvaart’. Zo ‘diende’ in 1950 het vooroorlogse niveau van de arbeidsproductiviteit te zijn bereikt, en ‘diende’ in 1952 de kapitaalvoorraad per werkende Nederlander te zijn hersteld.

Zulke nota’s werden nogal gereserveerd ontvangen op de verschillende ministeries. De altijd conservatieve ambtelijke top had duidelijk moeite met het uit handen geven van beleidsinstrumenten. Bovendien was het ministerie van Financiën het oneens met de ‘optimistische’ ramingen in het Centraal Plan en voorkwam publicatie.

Na de korte opflakkering van het geloof in centrale planning onder het kabinet-Schermerhorn-Drees wilden Beel en zijn minister van Economische Zaken Gerardus Huysmans de overheidsbemoeienis alweer terugdringen. Het CPB hielden zij op een zijspoor. ‘Er werden ons eigenlijk nooit vragen gesteld,’ zei Tinbergen later over deze periode. ‘Ikzelf heb me altijd op het standpunt gesteld dat in deze dingen het initiatief moet uitgaan van de vraagzijde, niet van de aanbodzijde.’

Tinbergen had moeite met enkele ‘zeer dominerende figuren’ in de regering. De CPB-directeur was nog jong en voelde zich ‘niet de aangewezen persoon om mensen die veel ouder en deskundiger waren te wijzen op zijn eigen bruikbaarheid’. Tinbergen was vooral teleurgesteld in Drees, de minister van Sociale Zaken, die nog maar weinig interesse toonde voor het CPB. ‘Volgens zegslieden zou hij eigenlijk het nut van planning nooit zo hebben ingezien.’ Waarschijnlijker is dat Drees binnen het kabinet-Beel simpelweg te weinig ruimte zag voor een centraal geleide economie.

Lange adem
Op 5 februari 1947 debatteerde de Tweede Kamer over Vos’ wetsvoorstel dat het CPB een wettelijke status moest geven. Vrijwel iedereen zag in dat de overheid tijdens de eerste periode van wederopbouw moest bijspringen, maar velen hadden moeite met een langdurige planeconomie.

Volgens het ARP-Kamerlid Cees Smeenk was ‘conjunctuurbeheersching voor een klein land als Nederland een schier onmogelijke zaak’. De rol van de overheid kon volgens de antirevolutionairen niet groter zijn dan ‘toezicht en controle, tot nauwlettendheid voor wat het algemeen welzijn eischt’. Wel had hij waardering voor de oprechtheid van Vos, want ‘het socialisme van de steller der Memorie werd niet gecamoufleerd’.

Afgevaardigde Jan Schmal van de CHU vond dat Vos’ voorstel voor een ‘plan van langen adem’ deed denken aan ‘een oude erftante, die maar niet wil doodgaan’. Hij verzocht dat de minister ‘zich uitdrukkelijk distantieert van alles, wat geleide economie heet’.

Vos kreeg bijval van Gerard Nederhorst van de PvdA. Volgens hem was ‘het indienen van dit wetsontwerp niet minder dan een mijlpaal in de geschiedenis der economische wetenschap in Nederland’. De PvdA voelde er wel voor om het CPB een centraal economisch plan te laten maken en vervolgens ‘den algemene productie in de richting, door het plan aangewezen, verplicht te stellen’.

Dat wilden ook de communisten in de Tweede Kamer. Zij vonden dat het wetsontwerp van Vos niet ver genoeg ging. ‘Wat wil men met het planontwerp?’ vroeg CPN-Kamerlid Jan Hoogcarspel zich af. ‘Wie een plan opstelt zonder een bedoeling, is een idioot. Wat het Planbureau nu doet is geen plan opstellen, maar slechts de beschrijving van de verschillende factoren die op economisch gebied medewerken.’ Volgens Hoogcarspel moest de regering naar de Sovjet-Unie kijken. ‘In Rusland kent men geen conjunctuurschommelingen; in Rusland gaat het economisch leven in steeds opgaande richting en steeds beter wordt de Russische mensch verzorgd met al datgene, wat hij nodig heeft.’

De KVP’er Leo Kortenhorst waarschuwde daarentegen: ‘Wanneer wij het plan zien, zooals ik meen, dat de geachte afgevaardigden de heren Nederhorst en Hoogcarspel het zien, als de Russische plannen, waaraan alles onderworpen dient te zijn, dan zal dit plan uitermate tyranniek blijken te zijn.’ Kortenhorst had ‘gehoord, dat de woningtoestanden in Rusland nog zoo zijn, dat per gezin niet meer aanwezig is dan één kamer, ondanks het feit, dat daar nu alle mogelijke plannen zijn uitgewerkt’.

Uiteindelijk werd het wetsvoorstel aangenomen, maar in sterk gewijzigde vorm. Elke verwijzing naar een echte planeconomie werd geschrapt. Het CPB zou weliswaar jaarlijks de voorbereidingen voor het Centraal Economisch Plan aanleveren, die bestonden uit schattingen en uitkomsten bij diverse beleidsopties, maar in de praktijk werden de rapporten vaak niet eens in de kabinetsvergaderingen besproken.

De rol van het CPB bij de wederopbouw van Nederland zou dan ook verwaarloosbaar zijn. Omdat opdrachten van overheidswege uitbleven, en om niet tot nutteloosheid te vervallen, leverde het Bureau zelfstandig op gezette tijden economische prognoses. In 1949 schreef het Centraal Planbureau zelf in zijn eerste Structuurnota: ‘De plancijfers vormen niet een directe taakstelling voor de overheid, maar veeleer een maatstaf waaraan de ontwikkeling getoetst kan worden.’ Het idee van een dirigistisch staatsorgaan, dat de oprichters Vos en Tinbergen voor ogen hadden, was al eind jaren veertig definitief begraven.


MEER INFORMATIE

BOEKEN

Voor dit artikel is gebruikgemaakt van de Handelingen van de Tweede Kamer. In band II 1946-’47, p. 1117-1132 (vel 28) zijn verslagen te vinden van de parlementaire debatten over de oprichting van het Centraal Planbureau. De vroegste nota’s van het CPB zijn te raadplegen in de Koninklijke Bibliotheek in Den Haag.

Ter gelegenheid van het 50-jarig bestaan van het CPB verscheen in 1995 het boek Van planning naar scanning van J. Passenier. Dit is een jubileumuitgave van het CPB zelf en bevat een overzichtelijke geschiedenis van het Bureau.

Een goede biografie van Jan Tinbergen is van J.M.M. Duyf: Een wereld van verschil. Het leven en werk van de econoom Jan Tinbergen (1993). Ook in de biografie van Willem Drees Gedreven en behoedzaam. De jaren 1940-1949 van Hans Daalder staan leuke anekdotes over de oprichting van het CPB.

WEBSITES
Uitgebreide biografieën van Jan Tinbergen en Hein Vos, en andere belangrijke figuren uit de sociaal-economische geschiedenis van Nederland, zijn te vinden op de website van het Internationaal Instituut voor Sociale Geschiedenis.

_{Afbeelding: Jan Tinbergen in 1986}