De verkiezingen in het Zuid-Engelse district Old Sarum hadden meer met folklore dan met politiek te maken. Eens in de zoveel jaar verzamelde een handjevol kiesgerechtigde burgers zich bij de Election tree, een oude iep aan de voet van een kleine heuvel. Het ene jaar waren het er vijf, een ander jaar zeven. Veel maakte het niet uit, want iedere keer kozen ze als afgevaardigde in het Britse Lagerhuis een lid van de adellijke familie Pitt. Tegenkandidaten waren in geen velden of wegen te bekennen.
Old Sarum was een van de vele ‘rotten boroughs’, kiesdistricten waar vrijwel niemand meer woonde, maar die van oudsher recht hadden op vertegenwoordiging in het Britse parlement. In de tijd dat dat parlement werd gevormd – eind dertiende eeuw – kende Old Sarum nog een bloeiende gemeenschap, waardoor het aanspraak kon maken op een zetel. Na de bouw van een kathedraal in het nabijgelegen New Sarum (later Salisbury genoemd) waren vrijwel alle inwoners van het district daarheen vertrokken. Dit leidde niet tot hertekening van de grenzen van het kiesdistrict: leden van het Lagerhuis vertegenwoordigden volgens de toen geldende logica niet zozeer het volk, als wel een specifiek gebied. Verschillende adellijke families wisten zich dankzij zulke leeggelopen kiesdistricten voor eeuwig verzekerd van een zetel. In het geval van de familie Pitt was de rotten borough zelfs de opstap voor William Pitt de Oudere (1708-1778) en zijn zoon William Pitt de Jongere (1759-1806) naar het ambt van minister-president.
Dit artikel is exclusief voor abonnees
Hoewel het Britse Lagerhuis gold als de ‘moeder aller parlementen’, was van een volksvertegenwoordiging in de moderne zin van het woord dan ook geen sprake. Dat gold nog sterker voor het Hogerhuis, dat bestond uit leden van enkele aristocratische families (hereditary peers), bisschoppen (spiritual peers) en door de koning benoemde leden (life peers). Partijen bestonden niet, wel stromingen. De conservatieve Tories leverden vrijwel altijd de premier, terwijl de iets progressievere Whigs ‘His Majesty’s Loyal Opposition’ vormden.
Het herindelen van districten
De Amerikaanse founding father Elbridge Gerry, vicepresident naast James Madison en gouverneur van Massachusetts, was de naamgever van een beruchte electorale manipulatietechniek: gerrymandering. Uit onvrede over de tegenstand die Gerry ontmoette in de senaat van Massachusetts hadden partijgenoten in 1812 de electorale kaart van deze staat opnieuw getekend. Ze pasten de grenzen van de kiesdistricten zodanig aan dat de verkiezingsuitslag vrijwel zeker in hun eigen voordeel zou uitvallen. Een van de nieuwe kiesdistricten had zo’n vreemde vorm, dat het een journalist van The Boston Gazette deed denken aan een salamander. De krant publiceerde vervolgens een spotprent van een salamanderachtig wezen met als ondertitel The Gerry-Mander: A New Species of Monster.
Hoewel de truc niet het gewenste resultaat opleverde, zou zij tot op de dag van vandaag veel navolging krijgen. Pogingen om aan deze praktijken paal en perk te stellen, liepen steeds stuk op de onwil van volksvertegenwoordigers die vreesden hun machtspositie te verliezen. Ook maakten diverse Amerikaanse politici lange tijd misbruik van het recht op ‘redistricting’ om Afro-Amerikaanse kiezers zoveel mogelijk buiten te sluiten. Nadat ‘racial gerrymandering’ in de Voting Rights Act van 1965 expliciet werd verboden, zijn zowel Democraten als Republikeinen op meer subtiele wijze blijven morrelen aan districtsgrenzen om zich van een meerderheid te verzekeren.
In veel districten was nog nauwelijks sprake van een verkiezingsstrijd op basis van standpunten. Vaak draaide het meer om het vermogen van een kandidaat om zijn tegenstander te overtreffen in het aanbieden van diners, drank en/of steekpenningen. Het stemgeheim bestond nergens, alles was openbaar. Wie er precies mochten stemmen, hing af van het district. Er waren districten waar een overnachting al stemrecht kon opleveren, terwijl men in andere districten minimaal zes maanden inwoner moest zijn.
Earl Grey
Eind achttiende eeuw kwam dit Britse kiessysteem meer en meer onder vuur te liggen. Net als elders in Europa verspreidden zich ook in het Verenigd Koninkrijk ideeën over democratie en volkssoevereiniteit, die moeilijk in overeenstemming waren te brengen met de aristocratische districtsvertegenwoordiging. Door de Industriële Revolutie waren bovendien nieuwe steden opgekomen, zoals Manchester, Birmingham en Sheffield, terwijl sommige plattelandsregio’s leegliepen. Behalve een omvangrijke arbeidersklasse, die geen stemrecht had, woonden in deze steden inmiddels duizenden welgestelde burgers, die het nog steeds zonder eigen vertegenwoordiger in het Lagerhuis moesten doen.
De verdeling van zetels in het parlement raakte hierdoor steeds verder in disbalans met de relatieve bevolkingsomvang van de verschillende kiesdistricten. Maar liefst 152 van de 650 leden van het Lagerhuis vertegenwoordigden districten met minder dan honderd kiezers, zoals Old Sarum of het deels door de zee verzwolgen Dunwich.
De al langer sluimerende onvrede over dit verouderde en oneerlijke stelsel vermengde zich na 1815 met sociaal-economische frustraties over hoge werkloosheid en stijgende voedselprijzen. Een grootse protestmanifestatie in Manchester in 1819 ontaardde in een veldslag met de opgetrommelde cavalerie, waarbij achttien doden vielen. Na deze zogeheten Peterloo Massacre zat de angst voor een revolutie er goed in, zowel bij de Whigs als bij de Tories. De Whigs hoopten dat een beperkte hervorming van het kiesstelsel de onrust kon wegnemen, maar de Tories meenden juist dat ‘Reform’ de deur zou openzetten voor een revolutie, zoals die in Frankrijk had plaatsgevonden.
Mede dankzij de aartsconservatieve koning George IV hadden de Tories vooralsnog de overhand en bleef alles bij het oude. Pas met het overlijden van George IV en het aantreden van zijn broer William IV in 1830 begon de zaak te schuiven. Voor het eerst sinds 47 jaar nam er een Whig als premier zijn intrek op Downingstreet 10, in de persoon van de 62 jaar oude veteraan Charles Grey. Deze Earl Grey was behalve naamgever van een theesoort een verklaard voorstander van Reform.
De gebeurtenissen in dat jaar in Parijs en Brussel hadden voor hem de urgentie van hervormingen doen toenemen. In Frankrijk had de Julirevolutie een eind gemaakt aan het koningschap van Karel X, terwijl in België de onafhankelijkheid was uitgeroepen. Om zulke onrust in het Verenigd Koninkrijk te voorkomen, dienden de Whigs in maart 1831 een Reform Bill in, waardoor veel rotten boroughs werden afgeschaft en er een meer proportionele herindeling van kiesdistricten zou komen. Het kiesrecht zou iets worden uitgebreid, terwijl ook het stemgeheim zou worden ingevoerd.
Na een spannende stemming strandde de wet nipt in het Lagerhuis, waarop Earl Grey nieuwe verkiezingen uitschreef. Deze leverden een duidelijke meerderheid voor de Whigs op, zodat het aannemen van de – lichtelijk herziene – Reform Bill niets meer in de weg leek te staan. Dat was echter buiten het Hogerhuis gerekend. Begin oktober 1831 stemde een meerderheid van het House of Lords tegen de wet, omdat deze de bestaande orde zou ondermijnen.
Vlam in de pan
Daarop braken op verschillende plekken in het Verenigd Koninkrijk ernstige rellen uit. In Derby gingen tal van huizen in vlammen op, in Nottingham bestormde een woedende menigte het befaamde kasteel, en Bristol was het toneel van drie dagen van plunderingen, brandstichting en gevechten, waarbij meerdere doden vielen. De spanning in het land was om te snijden; de herziening van het kiesstelsel – ‘the perilous question’, zoals die inmiddels heette – was het gesprek van de dag.
Opnieuw kwamen er verkiezingen, die wederom een meerderheid voor de Whigs in het Lagerhuis opleverden. Zij dienden de wet opnieuw in, nadat ze enkele scherpe kantjes eraf hadden gevijld, zoals het stemgeheim. Toen het Hogerhuis desondanks wéér dreigde de Reform Bill te verwerpen, adviseerde Grey de koning gebruik te maken van zijn recht om nieuwe, meer hervormingsgezinde Lords te benoemen. Op die manier kon alsnog een meerderheid worden gevonden en konden de gemoederen weer tot bedaren komen.
Stemgeheim
Hoewel het in 1832 al op de agenda stond, is het stemgeheim pas in 1872 geregeld met de Secret Ballot Act. Voorheen waren de stemmingen openbaar, waarbij de kiezers door middel van handopsteken of het noemen van een naam hun keuzes bekendmaakten. Niet alleen was dat systeem vatbaar voor sociale controle en intimidatie, maar naargelang het aantal stemgerechtigden toenam, werd het ook logistiek steeds ingewikkelder. Zo was het electoraat in 1869 dankzij de Second Reform Act bijna verdubbeld. Vanaf 1872 konden Britse kiezers anoniem, in een hokje, de kandidaat van hun keuze aankruisen op een stembiljet.
Aanvankelijk leek William IV daar wel voor te voelen, maar uiteindelijk durfde hij deze stap toch niet te zetten, waarop Grey aftrad. Boze tongen beweerden dat de koning sterk onder invloed stond van zijn veel jongere echtgenote, de oorspronkelijk uit Duitsland afkomstige koningin Adelaide. Door haar interventie zou William IV in mei 1832 oudgediende Arthur Wellesley als premier benoemen. Wellesley stond beter bekend als de ‘Iron Duke’ ofwel de 1e Hertog van Wellington, die Napoleon had verslagen in Waterloo. Van 1828 tot 1830 was Wellington al premier geweest en had zich toen een fervent tegenstander van iedere hervorming getoond.
Nadat het nieuws van Wellingtons benoeming bekend werd, sloeg op diverse plaatsen in het land de vlam weer in de pan. Zogenaamde Political Unions organiseerden overal manifestaties en riepen burgers op geen belastingen meer te betalen en hun geld van de bank te halen. ‘Stop the Duke, go for gold!’, was het parool. Demonstraties in Londen en Birmingham trokken meer dan 200.000 mensen, in die tijd een ongekend aantal. Radicale sprekers eisten algemeen kiesrecht en sociale hervormingen. Vooral koningin Adelaide moest het in de publieke opinie ontgelden als de kwade genius. Een Engelse revolutie leek in deze meidagen op het punt van uitbreken te staan, met Adelaide in de rol van Marie Antoinette.
Verlate straf
Zover zou het niet komen. Al na enkele dagen werd duidelijk dat Wellington er niet in slaagde een ministersploeg samen te stellen die op een meerderheid in het Lagerhuis kon rekenen. Verschillende Tories beseften dat verder verzet de zaak alleen maar erger maakte. Al na een week liet koning William IV Grey weer bij zich komen met de vraag of deze een kabinet wilde samenstellen. Grey was daar alleen nog toe bereid als er nieuwe Hogerhuisleden werden benoemd. Uiteindelijk bleek dit niet eens nodig. Bevreesd voor een algehele revolutie, dan wel voor verlies van hun machtspositie in het Hogerhuis, besloten veel conservatieve Lords hun verzet tegen de Reform Bill te staken. Op 7 juni 1832, vijftien maanden na de eerste indiening, werd de wet eindelijk aangenomen. Daarmee was de angel uit alle onvrede weggenomen en keerde de rust terug.
Aangezien het kiesrecht beperkt bleef en er geen stemgeheim kwam, leidde de nieuwe wet zeker in de eerste jaren niet tot de revolutionaire veranderingen die zovelen hadden gevreesd. Met Brits flegma concludeerde een tijdgenoot dan ook dat die vijftien maanden onrust uiteindelijk ‘much ado about nothing’ was geweest. Wel zagen enkele verstokte tegenstanders van de nieuwe wet, onder wie koningin Adelaide, de grote brand die het oude parlement in oktober 1834 in de as legde als een verlate straf van God.
Dat het wellicht beter was om het districtenstelsel helemaal te vervangen door een systeem van evenredige vertegenwoordiging, zou pas vijfentwintig jaar later serieus worden voorgesteld door Thomas Hare in zijn invloedrijke boek A Treatise on the Election of Representatives, Parliamentary and Municipal. Tot op de dag van vandaag houdt het Verenigd Koninkrijk echter vast aan zijn oude vertrouwde districten.
Kieswetgeografie
Ook Nederland had tussen 1848 en 1917 een districtenstelsel met beperkt kiesrecht. En ook hier dwongen demografische veranderingen regelmatig tot hertekening van districtsgrenzen. Hoewel op minder extreme wijze dan in de Verenigde Staten, konden cynische machtsdoeleinden daarbij een rol spelen. ‘Kieswetgeografie’ werd deze praktijk genoemd. Zo voorkwamen de liberalen in 1878 door een slimme herindeling van het kiesdistrict Goes dat het katholieke Bergen op Zoom een eigen afgevaardigde kon kiezen. In 1917 voerde het kabinet-Cort van der Linden tegelijk met het algemeen mannenkiesrecht en de opkomstplicht ook het nog steeds fungerende stelsel van evenredige vertegenwoordiging in.
Meer weten:
- Perilous Question: The Drama of the Great Reform Bill 1832 (2013) door Lady Antonia Fraser is een zeer beeldend geschreven boek over deze roerige jaren.
- The Struggle for Democracy. Parliamentary Reform from Rotten Boroughs to today (2015) door Roger Mason heeft een iets bredere insteek.
- Protecting the Ballot: How First-Wave Democracies Ended Electoral Corruption (2022) door Isabela Mares behandelt behalve het Verenigd Koninkrijk ook Duitsland, Frankrijk en België.
