De slome start van de Nederlandse Spoorwegen

Op spoorweggebied werd Nederland in de loop van de negentiende eeuw door bijna alle andere Europese landen ingehaald. Waar de overheid in andere landen zich actief met de aanleg van spoorwegen bemoeide, keek de Nederlandse regering vanaf de zijlijn toe. Ook de exploitatie liet men veel te lang aan private ondernemingen over.

Een ‘oorlog van allen tegen allen’, noemde het tijdschrift De Economist de situatie op het Nederlandse spoorwegnet aan het eind van de negentiende eeuw, toen drie grote spoorwegmaatschappijen elkaar op leven en dood bevochten. Het gevolg was ‘opoffering van het algemeen belang aan de vaak wisselende inzichten van deze of gene der oorlogvoerende partijen, geldverspilling op grote schaal’.

Meer historische context bij het nieuws? Schrijf u in voor onze gratis nieuwsbrief.

Het artikel onderstreepte met terugwerkende kracht de vooruitziende blik van een regeringscommissie die zich een halve eeuw eerder over de spoorwegen had gebogen. Exploitatie van spoorwegen door de staat was, aldus de betreffende commissie in 1844, de enige manier om te verzekeren ‘dat onder geene omstandigheden ’s lands algemeen belang, immer voor de bijzondere belangen van de vennooten eener maatschappij zal moeten zwichten. Daardoor alleen wordt Nederland in staat gesteld om, met beschikking over gelijke middelen, de mededinging met anderen steeds te blijven volhouden.’

In de dagen van het laisser faire-kapitalisme was dat nog een minderheidsstandpunt. De commissie uit 1844 was dan ook niet de laatste, en zelfs niet de eerste commissie die haar tanden stukbeet op deze kwestie. Dat Nederland op spoorweggebied in de loop van de negentiende eeuw door bijna alle andere Europese landen werd ingehaald, wilde niet zeggen dat men geen oog had voor het belang van het nieuwe vervoermiddel.

Al in een vroeg stadium werden plannen gemaakt om ook in ons land ‘ijzeren banen’ aan te leggen. De discussie kreeg een impuls door de Belgische Opstand in 1830. De regering van het onafhankelijk geworden België besefte dat om economisch te kunnen overleven een directe verbinding van Antwerpen met Duitsland, buiten de Noordelijke Nederlanden om, absoluut noodzakelijk was. Binnen een jaar lagen er dan ook plannen voor een ‘IJzeren Rijn’. In 1835 reed de eerste trein van Brussel naar Mechelen; in 1843 was de spoorverbinding met Duitsland een feit.

In Nederland was niet iedereen in ondernemerskringen meteen overtuigd van de voordelen van de trein. Tegenover hen die in de Belgische plannen een potentiële bedreiging zagen van de Nederlandse concurrentiepositie, stond een grote groep die bleef vertrouwen op de binnenvaart. In Amsterdam, waar de handel met Duitsland al terugliep, waren de zorgen groter dan in Rotterdam. De discussie concentreerde zich dan ook al snel op de wenselijkheid de hoofdstad per spoor met het Duitse achterland te verbinden. Het vervoer van passagiers speelde in deze fase nauwelijks een rol. De opening in 1839 van de spoorlijn van Amsterdam naar Haarlem speelde zich in feite af op het zijtoneel.

De eerste, door particulieren geïnitieerde plannen voor een spoorlijn van Amsterdam via Arnhem naar Duitsland liepen stuk op een ondeugdelijke voorbereiding. Dit tot ergernis van koning Willem I, die het liefst eigenhandig de schop in de grond wilde steken. Hij besloot de zaak gestructureerder aan te pakken en in februari 1836 werd een commissie ingesteld, onder voorzitterschap van minister van Staat A.R. Falck, die opdracht kreeg niet alleen de behoefte aan spoorwegen te onderzoeken, maar ook hoe de aanleg hiervan door de overheid zou kunnen worden gestimuleerd.

Het station van Baarn eind negentiende eeuw.

Twee maanden later al lagen de antwoorden op tafel. De spoorwegen waren, zo concludeerde de commissie, geen concurrent van, maar een aanvulling op het vervoer per schip. Met het oog op de Belgische plannen behoorde ‘in de allereerste plaats’ een spoorweg van Amsterdam naar Arnhem te worden aangelegd, die vervolgens zou moeten worden aangesloten op het Duitse (Pruisische) spoorwegnet.

De commissie oordeelde verder ‘dat er geene termen bestaan om anders dan in hoogst zeldzame gevallen ondernemingen van dezen aard door het Rijk zelf tot stand te doen brengen’. Echter, zo’n hoogst zeldzaam geval deed zich meteen voor, namelijk de spoorlijn naar Arnhem. De commissie had daarvoor twee argumenten: de haast die geboden was en de vrees dat België, waar de overheid de touwtjes in handen had genomen, door prijsdumping iedere winstgevende exploitatie bij voorbaat onmogelijk zou maken.

De regering nam het advies vrijwel onverkort over en hoopte de Tweede Kamer te kunnen overtuigen met het argument dat dankzij de zogenoemde ‘Indische baten’ de aanleg van de spoorlijn ‘zonder bezwaar van ’s Rijks schatkist zal kunnen geschieden’. Omdat er nog meer openbare werken op het verlanglijstje stonden, werd voorgesteld in één moeite door de Haarlemmermeer droog te leggen. Dat ging de Kamer veel te ver. Met alleen de minister van Financiën en de burgemeester van Arnhem vóór, werd het wetsontwerp op 2 april 1838 van tafel geveegd.

Terwijl een groepje ondernemers inmiddels toestemming had gekregen een spoorlijn van Amsterdam naar Haarlem aan te leggen – in de ogen van de commissie-Falck een nuttige, maar niet noodzakelijke verbinding –, leek de zo gewenste spoorverbinding naar Arnhem verder weg dan ooit. Dat was buiten Willem I gerekend. Zo beperkt de bevoegdheden van het parlement nog waren, zo machtig was de koning. Nog geen maand na de verwerping van het wetsvoorstel maakte Willem I bij Koninklijk Besluit bekend dat de spoorlijn naar Arnhem alsnog werd aangelegd, waarbij hij persoonlijk garant stond voor de obligatielening die daartoe zou worden uitgeschreven.

Vooral ten gevolge van problemen bij de onteigening van de benodigde grond, duurde het toch nog tot 1843 voor het eerste gedeelte, van Amsterdam naar Utrecht, in gebruik kon worden genomen. Twee jaar later werd Arnhem bereikt. De kosten bleken ondertussen veel hoger te zijn dan geraamd. En omdat de koning in zijn besluit slechts repte over de aanleg, was het gewenst dat snel duidelijkheid werd geschapen over de exploitatie: bleef die wel of niet in handen van de staat?

In 1844 werd daarom een nieuwe commissie in het leven geroepen, met als leden onder anderen de burgemeesters van Amsterdam, Utrecht en Arnhem, een vertegenwoordiger van het bedrijfsleven en enkele juristen. Van de twee alternatieven, staatsexploitatie of overdragen aan een private onderneming, koos de commissie in het verlengde van het advies uit 1836 voor de eerste optie.

Ditmaal werd het advies niet overgenomen, waarbij mogelijk een rol speelde dat Willem II er niets voor voelde de verplichting die zijn vader was aangegaan over te nemen. Besloten werd de spoorlijn over te dragen aan de daartoe opgerichte Nederlandse Rhijnspoorwegmaatschappij (NRS).

Het besluit van de regering haar handen weer van de spoorwegen af te trekken, zou grote gevolgen hebben. In 1856 kwam, met veel vertraging, de beoogde verlenging van de spoorlijn van Arnhem naar de grens tot stand. Een jaar eerder was de zijlijn Utrecht-Rotterdam geopend. Daar leek het bij te blijven. Alleen in het zuiden werden door private ondernemingen nog twee geïsoleerde spoorlijnen (Maastricht-Aken en Antwerpen-Moerdijk) aangelegd. Er lag toen in Nederland 335 kilometer rails, in België 1818 kilometer.

Plannen waren er genoeg, maar het lukte bijna geen enkele initiatiefnemer voldoende kapitaal bijeen te krijgen. Waar de overheid in andere landen zich actief met de aanleg van spoorwegen bemoeide, keek de Nederlandse regering vanaf de zijlijn toe. Vooral de liberale voorman J.R. Thorbecke toonde zich in de daaropvolgende jaren een fervent tegenstander van overheidsbemoeienis.

Staatsaanleg leidde onvermijdelijk tot staatsexploitatie, en dat, aldus Thorbecke, ‘is uit haren aard geene regeeringszaak. De particuliere nijverheid is niet alleen oneindig vermogender dan alle staatsnijverheid, maar zij werkt oneindig beterkoop en de controle zoowel over den aanleg [van spoorwegen] als over de exploitatie is beter verzekerd dan wanneer de staat zelf zich met een en ander belast.’ De tegenstanders van staatsinmenging voelden zich in hun opvatting gesterkt door de torenhoge staatsschuld – een erfenis van de confrontatiepolitiek van Willem I tegenover België.

Het door conservatieven gedomineerde kabinet-Van der Brugghen deed in 1857 niettemin een eerste poging een compromis te vinden. De aanleg van spoorlijnen door middel van concessies aan particuliere ondernemingen had, zo constateerde het kabinet, ‘jammerlijk schipbreuk geleden’. Zou op deze weg worden voortgegaan, dan zou Nederland ‘nog lang van een voldoend en behoorlijk aaneengeschakeld spoorwegnet verstoken blijven’.

Het was daarom onvermijdelijk dat de overheid het initiatief naar zich toe trok. Niet door zelf spoorlijnen te gaan aanleggen of exploiteren, wel door de aanleg ervan door derden te stimuleren. Om de urgentie te benadrukken had het kabinet bij zijn voorstel voor financiële ondersteuning een lijst van veertien spoorlijnen gevoegd waarvan de aanleg ‘volstrekt noodzakelijk’ was, plus nog zes trajecten die minder haast hadden. De totale lengte bedroeg 1352 kilometer – nog altijd minder dan het spoorwegnet waarover België op dat moment reeds beschikte.

De Tweede Kamer deelde het gevoel van urgentie, maar vond de plannen niettemin te veelomvattend en de financiering te vaag. Nog geen jaar later deed het conservatief-liberale kabinet-Rochussen een nieuwe poging de impasse te doorbreken. Ook voor deze regering gold: geen staatsaanleg of staatsexploitatie, wel staatssteun. Het lukte nu wel een meerderheid van de Tweede Kamer achter de voorstellen te krijgen, maar in de senaat beet de regering begin februari 1860 alsnog in het stof. Exit kabinet.

Een paar weken later al trad een nieuwe, uit conservatieven en liberalen bestaande regeringsploeg aan, aangevoerd door F.A. van Hall (Financiën) en S. van Heemstra (Binnenlandse Zaken). Vastbesloten zich van dit hoofdpijndossier te ontdoen, diende het kabinet reeds in april van hetzelfde jaar een voorstel in dat een breuk met het oude beleid inhield.

Als iedereen overtuigd was van de noodzaak van een goed spoorwegnet en als het niet lukte spoorlijnen door private ondernemingen te laten aanleggen, was dat ‘reeds voldoende het aannemen van het beginsel van staatsspoorwegen [te] rechtvaardigen’. Dat wilde zeggen: het spoorwegnet moest zo snel mogelijk voor rekening van de staat worden voltooid, waarna een private onderneming de lijnen zou moeten gaan exploiteren.

Niet van zins zich te laten meezuigen in een discussie die weinig meer zou zijn dan een herhaling van zetten, en gesterkt door de verbeterde overheidsfinanciën, maakte het kabinet de Kamer duidelijk aan zijn standpunt te zullen vasthouden. Het was slikken of stikken. De gok dat de meerderheid het niet zou aandurven andermaal de kont tegen de krib te gooien, pakte goed uit. Thorbecke, die nog een keer pleitte voor aanleg door particulieren, kreeg slechts de steun van een minderheid. Ook de Eerste Kamer gaf haar verzet op. Na jaren van stilstand kon eindelijk de schop weer de grond in en ging het kabinet-Van Hall/Heemstra de geschiedenis in als het ‘spoorwegministerie’.

Spoedig bleek dat de politiek hiermee nog niet van de spoorwegkwestie was verlost. Van de aanleg verschoof de discussie nu naar de exploitatie. Naast de NRS en de Hollandsche IJzeren Spoorwegmaatschappij (HSM), exploitant van de lijn Amsterdam-Den Haag-Rotterdam, verscheen in 1863 de Maatschappij tot Exploitatie van Staatsspoorwegen (bekend onder de toen nog niet besmette afkorting SS) ten tonele.

Deze onderneming had van de regering de concessie gekregen treinen te laten rijden over de door de staat aangelegde lijnen. Dat gebeurde overigens onder verantwoordelijkheid van het tweede kabinet-Thorbecke, die hiermee zijn eigen standpunt logenstrafte dat staatsaanleg onvermijdelijk naar staatsexploitatie voerde.

Naarmate het net zich uitbreidde, kregen de spoorwegmaatschappijen steeds meer met elkaar te maken. Vooral ‘de grote drie’ probeerden elkaar op alle mogelijke manieren de wind uit de zeilen te nemen. Treinen sloten niet op elkaar aan; reizigers werden gedwongen om bij het overstappen op een trein van een andere maatschappij eerst een nieuw kaartje te kopen; goederen werden zo veel mogelijk over eigen lijnen vervoerd, ook als dat een grote omweg inhield. De overheid zat daarbij in een dubbelrol. Zij was toezichthouder, maar had er tegelijkertijd belang bij dat de kosten van de ‘staatslijnen’ werden terugverdiend.

De groeiende kritiek op het weinig samenhangende spoorwegnet dat Nederland op deze manier had gekregen, mondde in 1881 uit in het initiatief van een aantal Kamerleden, aangevoerd door de liberaal J.P. Tak van Poortvliet, voor een parlementaire enquête. ‘Hoedanig moet de exploitatie der Nederlandsche spoorwegen zijn ingericht, opdat deze zoveel mogelijk kunnen voldoen aan de behoeften van het verkeer?’ zo luidde de vraag die de enquêtecommissie moest beantwoorden.

Het onderzoek eindigde in een anticlimax. In het volumineuze verslag dat ruim een jaar later verscheen, werden de problemen breed uitgemeten, maar durfde de commissie het desondanks niet aan de wenselijkheid van concurrentie op het spoor ter discussie te stellen. Wel werd, in een poging de kool en de geit te sparen, geconcludeerd dat in weerwil van de ‘onmiskenbare voordelen van de onderlinge concurrentie’ het beter zou zijn als het spoorwegnet ‘meer als een geheel’ werd geëxploiteerd.

Dit zou moeten worden bereikt door een andere, logischer verdeling van het spoorwegnet tussen de drie grote maatschappijen. Waar een bestemming niet over eigen lijnen kon worden bereikt, zou een maatschappij het recht van medegebruik van de spoorlijnen van de concurrent moeten krijgen.

Omdat de commissie niet aangaf hoe een en ander zou moeten worden bereikt, verdween het advies al snel in een la. Pas in 1888 pakte het kabinet-Mackay de draad weer op. Ook deze coalitie van katholieken en antirevolutionairen wilde nog niets van staatsexploitatie weten, maar meende dat de oplossing moest worden gezocht in exploitatie van het spoorwegnet door twee ondernemingen.

De mogelijkheid hiertoe diende zich aan toen de concessie van de NRS moest worden verlengd. De lijnen van deze maatschappij, die steeds meer moeite had het hoofd boven water te houden, lagen ingeklemd tussen die van de HSM en SS. Hierop werd besloten de NRS te nationaliseren, waarna het NRS-netwerk tussen HSM en SS werd verdeeld onder het motto ‘concurrentie en concentratie’. Door twee gelijkwaardige ondernemingen te creëren, zo meende de regering, ‘wordt eene werkdadige concurrentie tusschen die twee lichamen ten bate van den handel beter verzekerd, dan dit tot nu toe het geval is geweest’.

Deze hoop bleek ijdel. De concurrentie die uit de zogenoemde Spoorwegovereenkomsten van 1890 voortvloeide was in hoge mate kunstmatig. Dat de reiziger op hetzelfde traject nu soms uit treinen van twee maatschappijen kon kiezen, leek aantrekkelijk, maar dreef ook de kosten op. De prominente econoom M.W.F. Treub, later Kamerlid voor de Vrijzinnig Democratische Bond en nog weer later minister, behoorde tot de felste critici van het beleid en constateerde dat de overeenkomsten ‘van de zijde der regeering [zijn] gesloten met een aan het ongeoorloofde grenzende lichtvaardigheid en gebrek aan zaakkennis’.

Zo ontbrandde in de Tweede Kamer opnieuw de discussie over de vraag of de overheid nu niet ook de laatste stap moest zetten door de exploitatie van de spoorwegen helemaal naar zich toe te trekken. De ironie wil dat het uiteindelijk de spoorwegmaatschappijen zelf waren die besloten de concurrentiestrijd te staken. De schaarste en prijsstijgingen die het gevolg waren van de Eerste Wereldoorlog dreven beide reeds verzwakte ondernemingen steeds verder in elkaars armen.

In 1916 besloten HSM en SS tot verregaande samenwerking, waarbij de twee vennootschappen weliswaar bleven bestaan, maar het spoorwegnet voortaan als één geheel zou worden geëxploiteerd onder de naam Nederlandsche Spoorwegen. Pas met de oprichting in 1937 van de NV Nederlandsche Spoorwegen kwam er – naar zou blijken tijdelijk – een einde aan een discussie die toen een eeuw had geduurd.