• Inloggen
  • Shop
  • Winkelmand
  • Log in

    Wachtwoord vergeten?

    Historisch Nieuwsblad 1/2015

    De Eerste Kamer: instituut zonder doel of nut

    Door: Willem de Bruin

    Sinds de instelling van de Eerste Kamer in 1815 vlamt regelmatig de discussie op over het nut van dit instituut. Toch zijn tegenstanders er nooit in geslaagd het op te heffen. Afschaffing van de Eerste Kamer is immers alleen mogelijk met instemming van de Eerste Kamer zelf.


    Hoe leg je een buitenlander uit dat het Nederlandse parlement, luisterend naar de onvertaalbare naam ‘Staten-Generaal’, uit een Eerste en een Tweede Kamer bestaat, waarbij het politieke primaat evenwel niet bij de Eerste, maar bij de Tweede Kamer ligt? Op hun websites lossen de Eerste en Tweede Kamer dit op door zichzelf in het Engels aan te duiden als ‘Senate’ en ‘House of Representatives’, aansluiting zoekend bij de meest gehanteerde benamingen in andere landen met een tweekamerstelsel. Menigeen zou zich echter al bij de introductie van de Eerste Kamer in 1815 afvragen of Nederland wel behoefte had een tweekamerparlement.
    Een populaire lezing is dat de Eerste Kamer ‘ons’ destijds door de Belgen is opgedrongen. De werkelijkheid was gecompliceerder. De staatsinrichting na 1813 was een compromis tussen behoud en vernieuwing, een constructie met elementen uit de tijd van de Republiek en moderniseringen overgenomen uit de boedel van de Bataafse Republiek en het bewind van Napoleon.
     
    Eind 1813 benoemde Willem I een commissie die werd belast met de opstelling van een nieuwe grondwet. Commissievoorzitter Gijsbert Karel van Hogendorp had daarvoor al verschillende schetsen gemaakt. Er sprak een heimwee uit naar de Republiek, al zag hij in dat een terugkeer naar de federatie van autonome gewesten onhaalbaar en onwenselijk was. Hij was tot de conclusie gekomen dat destijds een grote fout was gemaakt door na de dood van Willem van Oranje zijn opvolger Maurits niet tot soeverein te maken, maar in plaats daarvan hem en zijn opvolgers te handhaven in de aan de Staten-Generaal ondergeschikte positie van stadhouder. Wilden de Oranjes een samenbindende rol kunnen vervullen, dan mocht in de nieuwe eenheidsstaat de macht van de vorst niet te veel aan banden worden gelegd.
    Van Hogendorps ontwerp-grondwet was een poging een nieuw machtsevenwicht te vinden zowel tussen de vroegere gewesten en de regering in Den Haag, als tussen de oude standen – adel en regenten - en de nieuwe vorst, waarbij hij zo veel mogelijk aansluiting zocht bij oude instituties. Het vertegenwoordigend orgaan dat hij in gedachten had ging gewoon weer Staten-Generaal heten. De leden zouden nog steeds getrapt per provincie moeten worden gekozen, maar mochten geen ruggenspraak meer houden.
    Willem I maakte er tegenover Van Hogendorp geen geheim van dat hij graag naar Brits voorbeeld een hogerhuis in het leven zou willen roepen, samengesteld uit door hem aan te wijzen vertegenwoordigers van de adel en vroegere regenten. Voor Van Hogendorp was een tweekamerstelsel echter een te grote breuk met de traditie en ook de rest van de commissie ging er niet in mee. Uiteindelijk werd gekozen voor één ongedeelde volksvertegenwoordiging van 55 leden. Wel werd een kwart van de zetels gereserveerd voor door de koning te benoemen adellijke leden. Het werd aan de vorst, die in de nieuwe grondwet het recht van initiatief kreeg, overgelaten hiervoor zelf een wet in te dienen. Dat wetsvoorstel zou er nooit komen, want al begin 1815, ruim een jaar na aanvaarding van de grondwet, dwong de hereniging van de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden ertoe de grondwet te herzien.
     
    De nieuwe grondwetscommissie die in april 1815 door de koning werd benoemd, bestond uit elf noordelijke en elf zuidelijke vertegenwoordigers, andermaal onder voorzitterschap van Van Hogendorp. De zuidelijke leden legden meteen hun belangrijkste wens op tafel: de opsplitsing van de Staten-Generaal in twee kamers; een kamer voor ‘gewone’ afgevaardigden en een voor de adel, precies zoals Willem I ook wilde. Het zou helpen, zo luidde hun belangrijkste argument, de vanouds invloedrijke adellijke aristocratie in de Zuidelijke Nederlanden met het nieuwe bewind te verzoenen en door de koning het benoemingsrecht te geven tegelijk diens positie versterken.
    De belangrijkste pleitbezorger van een tweekamerstelsel was de Vlaamse advocaat Joseph Holvoet. In zijn voorstel kwam er naast een kamer van gekozen afgevaardigden een adelskamer met door de koning benoemde leden. De eerstgenoemde kamer zou, zoals in de Grondwet van 1814 was voorzien, via de provincies moeten worden gekozen. De andere kamer zou uit veertig tot vijftig vertegenwoordigers van de adel moeten bestaan, waarbij de vorst het recht had dit aantal uit te breiden tot een nader te bepalen maximum. De koning diende wetsvoorstellen in bij de Kamer van Afgevaardigden – die zelf ook het recht initiatief had - waarna ze werden doorgestuurd naar de Kamer van Pairs (adel), die de voorstellen alleen kon aannemen of afwijzen. Holvoet wilde hiermee een dam opwerpen tegen al te radicale voorstellen van de Kamer van Afgevaardigden en de volksvertegenwoordiging tegelijk beschermen tegen de vorst.
    Het voorstel leidde tot grote verdeeldheid. Er liep in de grondwetscommissie niet alleen een scheidslijn tussen noord en zuid, maar ook tussen liberalen en conservatieven, democraten en aristocraten. Elke stroming had zijn eigen argumenten voor of tegen de invoering van een tweekamerstelsel.
    Van Hogendorp zag er niets in. In de oude Staten-Generaal waren altijd alle standen vertegenwoordigd, zonder dat de ene groep de andere kon overstemmen. Er was volgens hem geen reden een van de standen nu een vetorecht te geven. Hij voorzag bovendien een versnippering van krachten, wat ten koste zou gaan van het gewenste ‘energieke’ bestuur.
    In weerwil van Van Hogendorps beroep op de traditie, was de gedachte aan een tweekamerstelsel niet helemaal nieuw. De Staatsregeling van 1798, Nederlands eerste grondwet, voorzag in een Vertegenwoordigend Lichaam, dat zich na verkiezingen opsplitste in een Eerste en Tweede Kamer. De taak van de Eerste Kamer was het indienen van wetten, die vervolgens door de Tweede Kamer werden goed- of afgekeurd – een taakverdeling die leek op het voorstel van Holvoet. Een staatsgreep had al in september 1801 een einde aan het experiment gemaakt.
    In de grondwetscommissie werd hier amper aan gerefereerd. De zuidelijke leden keken eerder naar Frankrijk en Groot-Brittannië. De noordelijke commissieleden hadden een andere reden er niet naar te verwijzen: in democratisch opzicht was de Grondwet van 1814 een achteruitgang vergeleken met de Staatsregeling van 1798. Vooral Van Hogendorp was beducht voor een al te grote macht voor het parlement, maar ook de andere commissieleden waren nog niet toe aan iets wat in de richting ging van volkssoevereiniteit of ministeriële verantwoordelijkheid. Als er al een soort hogerhuis of senaat moest komen, dan had die eerder tot doel de ‘volksinvloed’ te beperken.
     
    Van Hogendorp was zich ervan bewust dat hij ook problemen zou krijgen met Willem I als hij het voorstel van de zuidelijke vertegenwoordigers botweg afwees. Kennelijk voelde hij aan dat hij bakzeil moest halen toen hij op 11 mei 1815 aan Willem I schreef dat hij ‘voor geene twee kamers [zal] stemmen, dan in zooverre dezelve met den geest van onze Grondwet strooken’.
    Voor de koning was de instelling van een hogerhuis inmiddels een uitgemaakte zaak. Hij was eigenlijk alleen nog benieuwd naar de uitwerking van het voorstel, waarbij het voor hem vanzelf sprak dat de koning een belangrijke stem kreeg in de samenstelling ervan.
    Om uit de impasse te komen werd een subcommissie in het leven geroepen die met nadere voorstellen moest komen. Reeds op 22 mei presenteerde deze haar bevindingen. De vraag of er een ‘tweede’ kamer – over de officiële benaming liet men zich nog niet uit - moest komen, beantwoordde ze positief. De taak van dit nieuwe orgaan zou moeten zijn ‘alle overijling in de raadpleging te voorkomen, in moeilijke tijden aan de driften heilzame palen te stellen, den troon te omringen door een bolwerk waartegen alle partijen afstuiten, [en] aan de natie eene volkomene zekerheid te waarborgen tegen alle willekeurige uitbreiding van gezag)’.
    Hiermee was het pleit beslecht en verlegde de discussie zich naar de samenstelling van de nieuwe kamer. Men verenigde zich uiteindelijk op het voorstel de kamer te laten bestaan uit door de koning voor het leven te benoemen ‘aanzienlijke’ leden, een formulering die de mogelijkheid opende ook de oude Hollandse koopmanselite een plaats te geven. Erfelijk lidmaatschap werd afgewezen. Immers, ‘de vader kon bekwaam zijn, maar de zoon een gek’, zoals het Gelderse commissielid jonkheer W.C.H. Van Lynden van Blitterswijk de bezwaren hiertegen verwoordde.
    De naam van de nieuwe kamer was opnieuw goed voor een uitputtende discussie. Er was al een paar maal verwarring ontstaan doordat commissieleden wanneer zij het over een eerste en tweede kamer hadden, niet steeds hetzelfde bleken te bedoelen. De zuidelijke vertegenwoordigers hadden vrede met handhaving van de overkoepelende naam ‘Staten-Generaal’, een instelling waar zij tenslotte ook nog – verre – herinneringen aan hadden. Het leek verder logisch de besluitvorming in de Eerste Kamer vooraf te laten gaan aan die in de Tweede Kamer, maar omdat de leden van de nieuwe kamer door de koning werden benoemd, zou de naam ‘Tweede Kamer’ kunnen suggereren dat ook de koning op het tweede plan kwam. Alternatieven als ‘grote kamer’, ‘kamer der staten’ en ‘volkskamer’ voor de oude Staten-Generaal en ‘hogerhuis’ en ‘senaat’ voor de nieuwe kamer kregen echter geen meerderheid.
    Na een slepende discussie werd gekozen voor de namen die beide kamers nu dragen, al zou in de loop der tijd ook de benaming ‘senaat’ voor de Eerste Kamer gemeengoed worden.
     
    Van Hogendorp stelde in zijn eindverslag aan de koning zuinig vast dat de zuidelijke vertegenwoordigers over het algemeen tevreden waren en de noordelijke vertegenwoordigers zich er zonder al te veel tegenzin bij hadden neergelegd. Even nog dreigde de nieuwe Grondwet te stranden toen de meerderheid van de stemgerechtigde notabelen in de Zuidelijke Nederlanden onder zware druk van de katholieke kerk tegenstemde. Maar na tussenkomst van Willem I werd deze minderheid alsnog een meerderheid en kon de nieuwe Grondwet op 24 augustus 1815 in werking treden.
    Het is de vraag of het tweekamerstelsel de zuidelijke politici bracht wat zij ervan hadden verwacht. De bevoegdheden van de Staten-Generaal waren sowieso nog bescheiden. De Tweede Kamer had wel het recht van initiatief, maar niet het recht van amendement en slechts een zeer beperkt recht van budget. Daarbij kwam dat ook de leden van de Tweede Kamer de eerste keer door de koning werden benoemd. Afgesproken was dat zij geleidelijk door gekozen leden zouden worden vervangen. De samenstelling van beide kamers verschilde daardoor de eerste jaren maar weinig; nog tot 1830 bestond de helft van de Tweede Kamer uit adellijke leden.
    De Eerste Kamer hoefde dan ook maar zelden in het geweer te komen tegen de gevreesde radicale voorstellen van de Tweede Kamer. Voor de senatoren was het lidmaatschap van de Eerste Kamer vooral een erebaan en niemand had behoefte de koning te veel voor de voeten te lopen. Het bezorgde de senaat in de zuidelijke provincies de bijnaam ménagerie du roi.
    Toen koning Willem I zich in 1839, negen jaar na de Belgische Opstand, ten langen leste neerlegde bij de afscheiding van België, was opnieuw een grondwetswijziging nodig. Critici grepen dit moment aan om te pleiten voor afschaffing van de Eerste Kamer. De Leidse hoogleraar J.R. Thorbecke betoogde dat instellingen die in landen als Groot-Brittannië historisch zijn ingebed niet zomaar kunnen worden overgeplant naar een land met een geheel andere bestuurstraditie. De Eerste Kamer was in de Nederlandse verhoudingen een orgaan ‘zonder grond of doel’. De antirevolutionaire voorman Guillaume Groen van Prinsterer was niet minder duidelijk. De Eerste Kamer was een instelling ‘wier oorsprong men vruchteloos in de Nederlanden zoekt’, een slechte kopie van het Britse Hogerhuis die geen moment de haar toebedachte rol had waargemaakt. Weg ermee dus.
    Hun mening bleek die van een minderheid. Bij een stemming in de Tweede Kamer in 1840 kreeg afschaffing van de Eerste Kamer de steun van slechts 15 leden. Maar ook een meerderheid zou nog niet het einde van de senaat hebben betekend. Afschaffing van de Eerste Kamer was immers alleen nog mogelijk met instemming van de Eerste Kamer zelf.
    Thorbecke wilde er daarom in 1848, toen de hele Grondwet op de schop ging, geen halszaak van maken. In plaats daarvan richtte hij zich als voorzitter van een nieuwe grondwetscommissie op een rechtstreeks gekozen Eerste Kamer met een beperkte zittingsduur. Het werden uiteindelijk getrapte verkiezingen door de Provinciale Staten. Het commissielid Dirk Donker Curtius zou niet veel later als tijdelijk minister van Justitie tijdens de bespreking van de nieuwe Grondwet in de Staten-Generaal het bestaansrecht van de Eerste Kamer verdedigen met het argument dat in een democratie behoefte is aan tegenwicht. ‘Elk gezag behoeft een middel van beteugeling. Het bestaan eener Eerste Kamer houdt de volksvertegenwoordiging terug om te ver te gaan.’ Inzake het bestaansrecht van de senaat ging het niet om de vraag ‘welk nut de Eerste Kamer doet, als wel welk kwaad door haar wordt voorgekomen’.
     
    Het zou in de daaropvolgende decennia het belangrijkste argument blijven om het bestaan van de Eerste Kamer te rechtvaardigen. Naarmate het kiesrecht voor de Tweede Kamer werd uitgebreid, zouden vooral conservatieven steeds meer waarde gaan hechten aan een tegenwicht in de vorm van de Eerste Kamer. Critici hekelden daarentegen het elitaire karakter van de senaat, deze ‘wachtster van de belangen van de rijken’, zoals het liberale Kamerlid Samuel van Houten het formuleerde. Voor de in 1894 opgerichte SDAP werd afschaffing van de Eerste Kamer een belangrijk programmapunt. Niettemin zouden de pogingen de senaat op te heffen steeds meer het karakter van een achterhoedegevecht krijgen.
    Even flakkerde het debat weer op toen het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck, in de nasleep van de onrust in Europa na afloop van de Eerste Wereldoorlog, in 1921 een - bescheiden - grondwetswijziging voorstelde. Een nieuwe verkiezingsprocedure voor de Eerste Kamer was een van de belangrijkste onderdelen. Dat ging niet iedereen ver genoeg. Fractievoorzitter Henri Marchant van de Vrijzinnig Democratische Bond zag de Eerste Kamer liever helemaal verdwijnen. Een amendement daartoe werd echter met 46 tegen 38 stemmen verworpen. De Eerste Kamer dwong het kabinet de voorgestelde wijziging zelfs gedeeltelijk terug te draaien. De zittingsduur ging in plaats van de voorgestelde vier jaar naar zes jaar, waarbij om de drie jaar verkiezingen zouden plaatsvinden voor de helft van het aantal zetels. Een kiesstelsel dat tot ver na de Tweede Wereldoorlog ongewijzigd bleef.
     
     
    Meer lezen
    Bert van den Braak schreef De Eerste Kamer, geschiedenis, samenstelling en betekenis (1998). Hij besteedt aandacht aan de geschiedenis van de senaat en belicht ook de achtergrond van de senatoren door de jaren heen.
    Toegankelijker is het gedenkboek ter gelegenheid van het 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer van A. Postma (red.): Aan deze zijde van het Binnenhof (1990). In bijdragen van verschillende auteurs komt zowel de geschiedenis als de actuele betekenis van de Eerste Kamer aan de orde.
    Aanzienlijk beknopter is de SP-uitgave De Eerste Kamer – De andere kant van het Binnenhof: toen, nu en straks (2011), waarin de nadruk ligt op de actuele discussie over de Eerste Kamer.
    De rol van de Eerste Kamer in bredere zin komt aan de orde in de studie van J.Th.J. van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar – Parlementaire geschiedenis van Nederland 1796-1946 (2013).
     
    De redactie stelde een online dossier over Nederlandse politiek samen. Op historischnieuwsblad.nl/nederlandsepolitiek vindt u onder meer artikelen over het jaar 1848 en de Pacificatie van 1917. Ook op deze themapagina: een portret van de Leidse liberaal Thorbecke en de Grondwet waarvoor hij het initiatief nam.
     

     

    Wilt u meer geschiedenisverhalen lezen?

    Ontdek de duizenden verhalen die we voor onze abonnees beschikbaar stellen, lees de nieuwste artikelen uit Historisch Nieuwsblad en ontvang iedere week leestips van de redactie in uw mailbox. Met Historisch Nieuwsblad Online krijgt u altijd de juiste historische context om het nieuws van nu te begrijpen.
    Registreer nu en lees de eerste maand voor slechts 1 euro!

    Al abonnee? Log dan in en lees direct alle geschiedenisverhalen online. Heeft u nog geen account of is uw emailadres niet bij ons geregistreerd? Lees dan hier hoe u verder kunt lezen.

    Word lidInloggen