Willem I en de Algemene Rekenkamer

Maar op dat moment moest er erg veel worden geregeld. Het besluit tot oprichting van een rekenkamer werd vergeten. De commissie die een nieuwe grondwet voorbereidde, kwam er op het allerlaatst achter. Snel werd nog een artikel toegevoegd met de nogal algemene tekst: ‘Er zal eene algemeene Rekenkamer zijn.’

De tot ‘hooge overheid’ uitgeroepen prins van Oranje werd al snel koning Willem I. Hij was een monarch die volksinspraak maar lastig vond. In veel opzichten gedroeg hij zich als een absolute heerser. Willem I wilde vorst, minister-president en opperambtenaar tegelijkertijd zijn. Hij toonde een obsessieve belangstelling voor details, begon aan veel zonder alles af te maken en schoof eerder gewaardeerde adviezen en functionarissen soms makkelijk aan de kant.

Ook de leiding van de Rekenkamer was sterk afhankelijk van Willems luimen. De president van het orgaan werd om de drie maanden door de vorst benoemd. Daarna was hij wel herbenoembaar, maar het moge duidelijk zijn dat degenen die het in de ogen van de koning hadden verbruid daar geen kans op maakten. Willem I bijsturen was moeilijk. De monarch hield niet van tegenspraak.

Het nieuwe koninkrijk stond er financieel slecht voor. Van haar voorgangers erfde de regering een gigantische staatsschuld. Nederland had voor 1,7 miljard gulden aan leningen uitstaan. De helft van de rijksinkomsten ging linea recta naar rentebetalingen. Van aflossingen was nog niet eens sprake.

Het zorgde ook voor extra verdeeldheid. In het zuidelijke deel van het koninkrijk hadden ze toch al het gevoel aan de leiband van Holland te lopen. Nu draaiden ze ook nog eens op voor de tekorten daar. Omdat gewestelijke schulden plots een nationale schuld werden, moest iedereen mee betalen. In het latere België werd vanwege de toegenomen belastingdruk geklaagd over ‘de broedermoord door de noordelijken’. Terecht. Het Noorden was goed voor 95 procent van de gemaakte schulden.

De Rekenkamer luisterde naar de koning. Gecontroleerde en vastgestelde rekeningen werden naar hem en alleen naar hem gestuurd. Hetzelfde gold voor gevraagde en ongevraagde adviezen. Direct of indirect contact tussen Rekenkamer en parlement was uit den boze. Als er verslag van de financiële situatie werd gedaan aan de volksvertegenwoordiging, gebeurde dat alleen op initiatief van de vorst zelf. Het commentaar van de Rekenkamer zat daar nooit bij.

Aanvankelijk viel de aan de begroting in twee delen uiteen. De koning wilde een langetermijnbeleid kunnen uitzetten en daarbij niet afhankelijk zijn van de dagkoersen in het parlement. Dus was het voorstel om de vaste kosten van de staat eens en voor altijd vast te stellen en op dezelfde manier om te gaan met de dekking daarvan. Buitengewone uitgaven – bijvoorbeeld als gevolg van oorlogen of andere niet te voorziene omstandigheden – zouden wel elk jaar worden voorgelegd.

Op aandrang van vertegenwoordigers uit het zuiden van het nieuwe koninkrijk werd besloten dat de volksvertegenwoordiging niet in één keer voor altijd met de begroting voor vaste kosten hoefde in te stemmen, maar eens in de tien jaar zou worden geraadpleegd.

Het budgetrecht van het parlement stelde weinig voor. Bij begrotingsbehandelingen stond in de stukken per departement slechts één bedrag, soms met een summiere toelichting in de bijlage. Alle begrotingsuitgaven waren te vinden in één enkele wet en omdat de Tweede Kamer nog niet het recht had om amendementen in te dienen, kon er slechts ja of nee worden gezegd. Verwerping van de begroting was een des te grotere stap omdat ministeriële verantwoordelijkheid ontbrak. Een nee werd daarmee meteen een motie van wantrouwen tegen de koning. En die kon de Kamer ook zomaar ontbinden.

Het fenomeen rekenkamer was niet nieuw. De Griekse wijsgeer Aristoteles wees al in de vierde eeuw voor Christus op het belang van een zeker georganiseerd wantrouwen binnen het systeem van een staat. Tegenover elke overheidsinstantie die publiek geld uitgaf hoorde een instantie te staan die daar controle op uitoefende, vond hij.

In het eerste deel van Middeleeuwen werd dat soort raad nog in de wind geslagen. Feodale heersers konden hun stand ophouden dankzij inkomsten uit hun domeinen. Van een scheiding tussen publieke en privéfinanciën was nog geen sprake. In Napels, Engeland en Frankrijk werden de eerste stappen gezet op weg naar iets meer scheiding en systematiek. Het hertogdom Bourgondië begon met een rekenkamer in Dijon (1386). In de decennia daarna volgden rekenkamers in Rijssel (Lille) en Brussel.

Nadat Holland en Zeeland in 1428 onder Bourgondisch beheer waren gekomen, probeerde Filips de Goede ook financieel grip te krijgen op deze gebieden. Die taak droeg hij op aan twee leden van de centrale hertogelijke raad, die ook als rekenmeester actief waren in Rijssel en Brussel. In 1448 kreeg Den Haag een afzonderlijke rekenkamer. Tussen 1463 en 1477 wilde Bourgondië een centraal controleorgaan voor alle noordelijke gebieden; daarna kwam er weer meer gewestelijke autonomie met een rekenkamer voor Holland, Zeeland en Friesland, gevestigd in Den Haag.

Financiële spanning tussen het grote rijk en de afzonderlijke delen daarvan droeg onder de Habsburgers bij aan het ontstaan van de Nederlandse Opstand. Eenmaal op eigen benen liet de Republiek het financieel beheer aanvankelijk vooral over aan de Raad van State, toen nog een soort ministerraad. En later de Staten-Generaal, maar in 1607 werd besloten dat er een afzonderlijk instituut bij moest komen. Dat werd de Generaliteitsrekenkamer. Die moest functioneren ‘tot dienste der Verenigde Landen, weghneminge van alle wantrouwen, invoeringe van liefde, vriendtschap, ende goedt betrouwen onder de respective Vereenighde Provincien’. Dat lukte in de bijna twee eeuwen die volgden heel behoorlijk. Het scherpe toezicht van de Generaliteitsrekenkamer droeg mede bij aan het succes van de Republiek.

In de oude situatie stonden de controleurs geheel en al ten dienste van de feodale heerser. Dat was nu heel anders. De generaliteit had geen eigen inkomsten. Haar geld moest komen van de provincies en de generaliteitslanden. In ruil voor die vaak knarsetandend verleende bijdragen werd inspraak geëist. Daarom rapporteerde de Rekenkamer nieuwe stijl aan de Staten-Generaal. De gewesten betaalden het instituut en benoemden de leden; elke provincie had er twee.

In de Franse tijd was het gedaan met de Generaliteitsrekenkamer. De taak ervan werd overgenomen door de Commissarissen van de Nationale Rekening, later door de Nationale Rekenkamer en het Hof van Rekeningen. De naamgeving geeft al aan wat de beoogde verandering was. De Fransen streefden een eenheidsstaat na. Wat Parijs betreft bleef de inspraak van de landsdelen en de gebieden daar weer binnen beperkt.

Het nieuwe controleorgaan rapporteerde net als in Bourgondische tijden bij voorkeur aan de regering en niet aan de Staten-Generaal. In de praktijk bleek het vaak nog lastig om door de diep ingesleten macht van de gewesten heen te breken, en ook koning Lodewijk Napoleon probeerde tot afgrijzen van zijn broer, de Franse keizer, een behoorlijk zelfstandige koers te varen. Naarmate de jaren vorderden, trok Parijs de teugels steeds strakker aan. Zelfs rekenkamerachtig toezicht op Nederlandse uitgaven werd toen deels aan de boorden van de Seine uitgeoefend.

In haar eenzijdige gerichtheid op de vorst leek de in 1814 opgerichte Algemene Rekenkamer behoorlijk op de voorgangers uit de Bourgondische en Franse tijd. Dat de dertien leden zo veel mogelijk uit alle provincies afkomstig moesten zijn was een erfenis uit de jaren van de Generaliteitsrekenkamer met de grote gewestelijke invloed.

De Algemene Rekenkamer streek in 1814 neer op de tweede verdieping van het stadhouderlijk kwartier in hartje Den Haag, precies tussen Binnenhof en Buitenhof.
In de Bourgondische tijd en ten tijde van de Republiek waren de controleurs van de boeken al eens op het Binnenhof gevestigd. De Generaliteitsrekenkamer had in haar onderkomen zelfs een eigen archief en een eigen bibliotheek gehad. De nieuwe plek van de Algemene Rekenkamer bij een van de entrees van het Binnenhof oogde misschien prestigieus, de behuizing was dat allerminst. Het gebouw droeg de sporen van jarenlang gebrekkig onderhoud en was in feite onwerkbaar.

Terwijl er enorm veel van de ambtenaren werd gevergd. De Rekenkamer hielp de koning, zoals rekenkamersecretaris Steven Dassevael het uitdrukte, bij het verkrijgen van ‘een onbenevelde kennis van alle behoeften en bezwaren des lands’. Een van de opdrachten voor de Rekenkamer was ‘het doen van zulke voordragten als, naar haar inzien, zouden kunnen strekken tot verbetering in de administratie van ’s lands geldmiddelen, en tot het daarstellen van gepaste bezuinigingen’.

Maar van echte doelmatigheidscontrole – anno 2015 heel gewoon voor de Rekenkamer – kwam het nauwelijks. Meer dan van achteraf toezien was er sprake van een vooraf bekijken, een rechtmatigheidscontrole: strookten beoogde uitgaven met in begrotingen gemaakte afspraken?

De Rekenkamer bleef steeds volstrekt loyaal aan de koning. Diens almacht werd geen moment betwist. Het instituut liep wel al snel tegen de grenzen van zijn kunnen aan. Een volledige controle op alle inkomsten en uitgaven van het rijk was ondoenlijk. Voorzichtig wees de Rekenkamer ook op de discutabele effectiviteit van nog meer controle: de kosten wogen waarschijnlijk niet tegen de baten op.

De koning was op zijn beurt minder loyaal aan de Rekenkamer. Willem I werd vorstelijk betaald: hij kreeg een inkomen van 2,4 miljoen gulden per jaar, na de Belgische afscheiding vanwege de gebiedsverkleining teruggebracht tot 1,5 miljoen. Ter vergelijking: de best betaalde functionaris bij de Rekenkamer was goed voor een destijds ook niet onaardige 5000 gulden op jaarbasis.

De koning had in toenemende mate behoefte aan eigen geldstromen waarvoor hij aan niemand verantwoording was verschuldigd, parlement noch Rekenkamer. De grondwet van 1814 bood hem mogelijkheden. Die bepaalde dat voor de begroting van de uitgaven instemming van de Staten-Generaal was vereist. Maar nergens stond dat alle rijksuitgaven begrotingsuitgaven hoefden te zijn. Koning Willem I kreeg zo de mogelijkheid om ook buiten de vastgestelde budgetten nog het een en ander te doen. Daar maakte hij flink gebruik van.

In 1822 riep Willem I het amortisatiesyndicaat in het leven. Dat was een eigen kas die werd gevuld met leningen, geld uit de schatkist en opbrengsten uit de verkoop van domeinen. Het geld werd onder meer gebruikt voor militaire uitgaven en investeringen in infrastructuur, zoals nieuw aan te leggen kanalen.

De budgetten die nog wel langs het parlement gingen, konden in toenemende mate op weerstand van volksvertegenwoordigers rekenen. Er werd flink slag geleverd rond de jaarlijkse begrotingen, en zeker ook over die voor tien jaar. Die hadden vanaf het begin al kritiek uitgelokt. De toch tamelijk onverdachte Van Hogendorp, die mede aan de basis had gestaan van het koninkrijk, vond dat die langetermijnsystematiek de vorst perverteerde en zijn onderdanen vernederde. Los van de beperkte en gebrekkige informatie die de Kamerleden kregen, kleefden er meer bezwaren aan. Wie zich voor een heel decennium wilde vastleggen over te besteden geld, moest welhaast over paranormale gaven beschikken. In de praktijk was zo’n verre horizon onwerkbaar.

Tot 1830 was Willem I nog wel te porren voor bezuinigen op ’s lands begroting. Daarna liep het door de Belgische Opstand volledig uit de hand. Als de koning verstandig was geweest, had hij veel sneller ingestemd met onafhankelijkheid voor het Zuiden. Brussel had in dat geval nog 70 miljoen gulden aan schuldverplichtingen voor zijn rekening moeten nemen, en de enorme uitgaven die Den Haag in de jaren dertig van de negentiende eeuw deed aan het leger waren op een normaal peil gebleven.

Op het dieptepunt kampte Nederland met een financieringstekort van 33 procent (vergelijk dat met het heden ten dage door de Europese Unie verordonneerde maximum van 3 procent). Toen de afscheiding van België in 1839 een feit was, stond de Nederlandse overheid er financieel nog beroerder voor dan net na het napoleonistische tijdperk.
Na de troonsafstand van koning Willem I en de opvolging door zijn zoon Willem II verloor het Nederlandse staatsbestel langzaam maar zeker zijn meest autocratische trekjes. Behendige ministers van Financiën moesten eraan te pas komen een staatsbankroet te voorkomen. Bij alle veranderingen paste ook een nieuwe rol voor de Algemene Rekenkamer. In een wet uit 1841 werd bepaald dat het orgaan voortaan ook verslag zou doen aan het parlement. De grondwet van 1848 bekrachtigde die nieuwe situatie. De afgesloten rekening van ontvangsten en uitgaven van het rijk moest aan de Staten-Generaal worden meegedeeld. De onafhankelijkheid van de Rekenkamer werd nog eens extra geborgd. Huisvesting aan de Lange Voorhout, op enige afstand van het Binnenhof (vanaf 1868) leek ook te bevestigen dat men de zaken met meer distantie dan voorheen kon bekijken.

Het duurde de nodige tijd voordat er breed vertrouwen kwam dat die onafhankelijkheid er ook echt was. De diverse Haagse organen waren er nog een paar decennia druk mee hun nieuwe positie te bevechten. Met name tussen koning Willem III en de Staten-Generaal ging het hard toe. De Rekenkamer droeg in die scherpe verhoudingen de last van het verleden met zich mee: in parlementaire kringen zag menigeen het instituut nog als behorend tot la ménagerie du roi.

Die verdenking is allang weg. Met de nog heel lang gekoesterde traditie van een groot rapport per jaar werd pas vrij recent afgerekend. Inmiddels brengt de Rekenkamer tientallen rapporten per jaar uit, en nog veel meer brieven. Als het moet, is het orgaan kritisch over het kabinet, het parlement of allebei. De emancipatie van de Rekenkamer zou compleet zijn als het huidige orgaan een keer een doelmatigheidsonderzoek zou doen naar de uitgaven van de koning. Maar dat lijkt zelfs anno 2015 nog een stap te ver.