Na de Eerste Wereldoorlog zwierven miljoenen vluchtelingen door Europa. Veel van hen hadden geen geldig paspoort. Daarom weigerden de meeste landen hen op te vangen. De Noor Fridtjof Nansen bedacht een oplossing voor deze statelozen.
Iedereen kent de beelden van grote aantallen Syrische vluchtelingen die in de zomer van 2015 de oversteek waagden van Griekenland naar Turkije en over de Balkan naar de welvarende lidstaten van de Europese Unie trokken. Het gemeenschappelijke Europese migratiebeleid kraakte in zijn voegen. Het werd pijnlijk duidelijk dat er nieuwe afspraken nodig waren. Het onderwerp ‘migratie’ is vaste prik op de agenda van de Europese Raad van regeringsleiders, maar ze zijn nog geen stap dichter bij een oplossing. Migratie is een splijtzwam in de Europese Unie en heeft een prominente plek in verkiezingscampagnes.
Dat het aantal vluchtelingen dat Europa weet te bereiken de afgelopen jaren steeds verder is gedaald, maakt het probleem niet minder groot. Volgens de laatste officiële cijfers van de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR zijn er meer dan 68 miljoen mensen op de vlucht voor oorlog, geweld en vervolging – het hoogste aantal ooit. Het overgrote deel van hen is ontheemd in eigen land, maar meer dan 25 miljoen mensen zijn hun thuisland ontvlucht en hebben hun heil elders gezocht. Internationale afspraken zijn belangrijker dan ooit, maar juist dat lukt niet.
‘Charlotengrad’
Na het einde van de Eerste Wereldoorlog was dat ook het geval. Hele bevolkingsgroepen waren op drift geraakt. Toen de kanonnen aan het westfront zwegen, waren in Europa bijna 8 miljoen mensen van huis en haard verdreven, voornamelijk in Oost-Europa.
In het Westen keerden de meeste vluchtelingen na de wapenstilstand weer huiswaarts. Zo vertrokken de miljoen Belgen die aan het begin van de oorlog hun heil hadden gezocht in Nederland bijna net zo snel als ze gekomen waren. In het oosten van Europa lag dat allemaal veel ingewikkelder. In de chaotische nazomer van 1918 waren de grenzen herschikt. Grote multi-etnische rijken hadden plaatsgemaakt voor nieuwe etnische natiestaten. Hun geboorte ging gepaard met jaren van geweld en bloedvergieten.
Ideaal boegbeeld
Fridtjof Nansen (1861-1930) werd wereldberoemd vanwege zijn poolonderzoek. Als nationale held en vertegenwoordiger van zijn land was Nansen de diplomatieke wereld in gerold. Na de Eerste Wereldoorlog ontpopte hij zich tot voorvechter van het internationaal volkenrecht. Zijn naam bleek veel deuren te openen en ook het feit dat Noorwegen een neutraal land was maakte hem tot het ideale boegbeeld voor de Volkenbond. In 1922 kreeg hij de Nobelprijs voor de vrede. Het Nansen International Office for Refugees kreeg die prijs in 1938.
Bovendien veroorzaakte de Russische Burgeroorlog schokgolven in Europa. Polen, Oekraïne en de Baltische landen moesten hun net herwonnen onafhankelijkheid verdedigen tegen het westwaarts oprukkende Rode Leger. Geïnspireerd door het succes van hun Russische collega’s deden communisten een greep naar de macht in Boedapest, Wenen en München. De communistische wereldrevolutie leek slechts een kwestie van tijd.
Vluchtelingen kwamen klem te zitten in het krijgsgewoel. Daarbij kwam dat de Russische Burgeroorlog zelf tot een nieuwe golf vluchtelingen leidde. De schattingen lopen uiteen, maar toen de bolsjewieken aan het langste eind trokken en op 29 december 1922 de Sovjet-Unie ten doop hielden, hadden zeker 2,5 miljoen Russen het grondgebied van het voormalige Russische Rijk verlaten.
Tijdens de Turkse Onafhankelijkheidsoorlog slaan tienduizenden Grieken aan de westkust op de vlucht. De Noorse diplomaat Fridtjof Nansen (rechts met hoed) probeert hen te helpen, 1922.
In juli 1921 bivakkeerden er al 550.000 voormalige Russische onderdanen in Polen. Zij hoopten door te reizen naar Europese bestemmingen als Londen, Praag en Nice, die al een relatief grote Russische emigrantengemeenschap herbergden. Duitsland was verreweg de populairste bestemming, omdat daar paradoxaal genoeg na de verloren oorlog het meeste werk te vinden was. In de herfst van 1920 woonden er 560.000 Russen in Duitsland. Berlijn was het epicentrum. In de wijk Charlottenburg woonden zoveel Russische vluchtelingen dat de wijk spottend ‘Charlottengrad’ werd genoemd.
Maar Russische vluchtelingen trokken niet alleen westwaarts. Nadat de Witten de laatste slagen op de Krim hadden verloren, staken ze – vaak met hun gezinnen – zuidwaarts de Zwarte Zee over naar Bulgarije en Turkije. In overvolle kampen en in hospitaalschepen bij Istanboel wachtten zo’n 150.000 Russen hun onzekere toekomst af.
Terugkeer geen optie
Dat deden al die Russen niet alleen vanuit ideologische overwegingen, maar ook omdat hun land volledig was verwoest. Twee revoluties en zeven jaar onafgebroken oorlog hadden aan bijna 5 miljoen Russen het leven gekost. Het bolsjewistische Rode Leger was eind 1921 nog bezig met het oprollen van de laatste tsaristische Witte Legers op de Krim, toen de oogst mislukte door een combinatie van verwoeste akkers en aanhoudende droogte. Als direct gevolg van de hongersnood stierven nog eens 5 miljoen mensen.
Het grote aantal mensen dat in Europa een veilig heenkomen zocht, trok een zware wissel op een continent dat sociaal en economisch in puin lag. Het totale dodenaantal van de Eerste Wereldoorlog was met 19 miljoen meer dan twee keer zo groot als dat van alle oorlogen tussen 1790 en 1914 bij elkaar. Daar kwam de Spaanse griepepidemie overheen, die wereldwijd nóg eens twee keer zoveel mensen het leven kostte. De economische kosten waren immens geweest en heel Europa werd geplaagd door hoge inflatie. Het was duidelijk: geen enkel land kon de problemen alleen oplossen.
Net na de oorlog werd een groot aantal internationale organisaties opgericht die zich bekommerden om het lot van de slachtoffers van de oorlog. Ambtenaren, advocaten, vakbondsleiders, hulpverleners, diplomaten en bureaucraten sloegen de handen ineen en bouwden een indrukwekkend nieuw internationaal humanitair netwerk op. Voor het eerst in de geschiedenis werd de oplossing gezocht in internationale samenwerking. Het Rode Kruis ontfermde zich sinds het einde van de negentiende eeuw over militairen op het slagveld en in krijgsgevangenschap, maar vluchtelingen moesten hopen dat hun gastland zich over hen bekommerde. Zeker in Oost-Europa was dat lang niet altijd het geval.
De Volkenbond bleek machteloos en had met de Grieks-Turkse bevolkingsuitwisseling zelfs een hachelijk precedent voor de toekomst geschapen
Het lot van de Russen werd gezien als het belangrijkste probleem. Namens de pas opgerichte Volkenbond nam de Noor Fridtjof Nansen in 1921 de leiding. Hij reisde kriskras door Rusland om te onderhandelen over de uitwisseling van honderdduizenden Europese krijgsgevangenen die in Rusland verzeild waren geraakt en Russische krijgsgevangenen die nog in Duitsland verbleven. Volgens Nansen was repatriëring de beste oplossing voor het Russische vluchtelingenprobleem. Maar eerst moest de hongersnood in het land worden beëindigd. Geld had de Volkenbond niet, dus Nansen moest creatief zijn. De Noor lanceerde een grote mediacampagne om de ellende in Rusland wereldkundig te maken. Zo liet hij tijdens zijn reizen door Rusland een filmploeg van het Rode Kruis opnamen maken. Die resulteerden in de indrukwekkende film The Russian Famine.
Daarna stroomden de donaties voor ‘Nansen-hulp’ binnen. Ook de American Relief Administration, die werd geleid door de latere Amerikaanse president Herbert Hoover, richtte de aandacht op Rusland. Op het toppunt van de internationale hulpoperatie werden dagelijks meer dan 10 miljoen monden gevoed.
De voedselhulp aan Rusland was overigens niet alleen een kwestie van barmhartigheid. Nansen gebruikte deze met succes als ruilmiddel in de onderhandelingen over de uitwisseling van krijgsgevangenen. Hoover was nog ambitieuzer: hij hoopte het bolsjewistische regime te ondermijnen en Rusland te openen als markt voor Amerikaanse goederen. Hij was jaren later nog steeds verbolgen over het mislukken van dat plan.
Met grote volharding zoekt Nansen (links) diplomatieke oplossingen voor internationale problemen.
Toen de ergste nood was geledigd, vond Nansen dat Russische vluchtelingen naar hun moederland konden terugkeren. Maar repatriëring bleek algauw geen optie, want de nieuwe Russische machthebbers zaten niet op hen te wachten. Een door Bulgarije teruggestuurde groep vluchtelingen werd door de bolsjewieken doodgeschoten. Een andere groep werd geweigerd en dobberde noodgedwongen dagenlang op de Zwarte Zee.
Ook bij andere landen konden de vluchtelingen niet meer terecht. Bolsjewiekenleider Vladimir Lenin had namelijk per decreet hun paspoort ingetrokken, en zonder paspoort konden zij geen kant meer op; de grenzen bleven voor hen gesloten. Om toch van hen af te zijn, zetten de Poolse autoriteiten zelfs hartje winter grote groepen Russen als ongewenste vreemdelingen uit naar het niemandsland tussen Polen en Rusland.
Integratie
Nansen reisde langs Europese hoofdsteden om regeringen zover te krijgen gevluchte Russen op te nemen. Maar met uitzondering van de Tsjecho-Slowaken bleek niemand bereid om stateloze mensen op te nemen. Daarom bedacht Nansen een andere oplossing: het zogeheten ‘Nansen-paspoort’. Dat was een internationaal certificaat voor stateloze Russen dat een nationaal paspoort verving. Voor het eerst werden die nu erkend als vluchteling. Het Nansen-paspoort had beperkingen – zo verkregen stateloze vluchtelingen expliciet geen staatsburgerschap. Maar ze konden wel weer vrij reizen naar landen die het Nansen-paspoort erkenden. Dat waren er na verloop van tijd 52, waaronder Nederland. Het felbegeerde document werd uitgegeven door de plaatselijke autoriteiten.
Gesloten grenzen
De vereiste van een paspoort om te reizen was nieuw. Tot de Balkan-oorlogen in 1912 en 1913 konden Europeanen eeuwenlang gaan en staan waar ze wilden. Grenzen bestonden slechts op papier. Paspoorten waren er wel, maar ze werden nooit gecontroleerd. De vluchtelingenstromen die op gang kwamen vormden de aanleiding voor grenscontroles, zeker toen het aantal vluchtelingen door het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog explosief groeide. Door heel Europa werden grenzen die voorheen alleen met grensstenen waren gemarkeerd afgesloten met prikkeldraad en slagbomen.
Het Nansen-paspoort was overigens niet gratis en om de geldigheid te behouden moest het periodiek tegen betaling worden gestempeld. De opbrengsten werden slim ingezet. Om de integratie van vluchtelingen in hun nieuwe thuisland te bevorderen, konden zij een lening aanvragen om een bedrijf te beginnen. De Volkenbond had hoe dan ook veel oog voor de arbeidsmarkt. Vluchtelingen werden geplaatst in landen met behoefte aan arbeidskrachten.
De situatie in Oost-Europa had zich in de loop van 1922 ook gestabiliseerd. De Polen hadden het Rode Leger teruggedreven, de communistische experimenten in Boedapest, Wenen en München waren met geweld beëindigd en de nieuwe grenzen waren vastgelegd in vredesverdragen. De ondertekenaars hadden plechtig moeten beloven de rechten van minderheden in hun land te respecteren. Vluchtelingen konden terug naar huis of zich definitief vestigen in hun ‘eigen’ etnische natiestaat.
Het Nansen-paspoort keerde na de Tweede Wereldoorlog niet meer terug
Dat betekende niet dat het werk van de Volkenbond gedaan was. Het Ottomaanse Rijk was bepaald niet zonder slag of stoot uiteengevallen. De Armeense genocide is het meest beruchte voorbeeld, maar tijdens de Turkse Onafhankelijkheidsoorlog werden ook Grieken verdreven uit steden aan de Turkse westkust. De stad Smyrna werd door het Turkse leger in brand gestoken, waarbij naar schatting tienduizenden Griekse en Armeense vluchtelingen omkwamen. Nadat in 1923 de Republiek Turkije was uitgeroepen, zochten christelijke Grieken, Armeniërs en Assyriërs dan ook een veilig heenkomen.
Daarom kwam Nansen met het plan voor een bevolkingsuitwisseling. Voor zover ze dat nog niet hadden gedaan werden 1,2 miljoen Grieks-orthodoxe christenen gesommeerd vanuit Anatolië naar Griekenland te verhuizen, terwijl 400.000 Turkse moslims de andere kant op moesten. Voor de Armeniërs en Assyriërs en Chaldeeuwse christenen was er niet zo’n pasklare oplossing. Zij konden ook aanspraak maken op een Nansen-paspoort.
Grenzen weer dicht
Uiteindelijk werden er in het Interbellum 450.000 Nansen-paspoorten uitgegeven. Het Nansen-paspoort werd na Nansens dood in 1930 beheerd door het naar hem vernoemde Nansen International Office for Refugees, al was de internationale samenwerking toen inmiddels over haar hoogtepunt heen. De economische crisis van de jaren dertig en de opkomst van autoritaire regimes in Europa leidden ertoe dat landen opnieuw de grenzen sloten voor vluchtelingen.
De Volkenbond bleek machteloos en had met de Grieks-Turkse bevolkingsuitwisseling zelfs een hachelijk precedent voor de toekomst geschapen. Aan de horizon doemden opnieuw donkere oorlogswolken op. Tijdens de Tweede Wereldoorlog zouden opnieuw miljoenen mensen van huis en haard worden verdreven.
Het Nansen-paspoort keerde na de Tweede Wereldoorlog niet meer terug. De erkenning van vluchtelingen werd vanaf 1951 geregeld in het Vluchtelingenverdrag van de Verenigde Naties. Maar de kiem voor dat verdrag was gelegd in het Interbellum. Direct na de Eerste Wereldoorlog realiseerde de internationale gemeenschap zich dat nationale regeringen weliswaar altijd het laatste woord hadden over hun eigen grenzen, maar ook dat de middelen om wereldwijde migratiestromen daadwerkelijk te beïnvloeden beperkt waren. Internationale samenwerking was in het belang van nationale regeringen én pure noodzaak; alleen zo konden de lasten worden verdeeld.
Meer weten
- De verslagenen. Waarom de Eerste Wereldoorlog nooit is opgehouden, 1917-1923 (2016) van Robert Gerwarth.
- The Great War and the Origins of Humanitarianism, 1918-1924 (2014) van Bruno Cabanes.
- Refugees in Inter-War Europe. The Emergence of a Regime (1995) van Claudena Skran.
