Democratiseren onder dwang

Al ruim een eeuw proberen Amerikanen hun democratisch model op te leggen aan andere landen. In Afghanistan is dat jammerlijk mislukt. Ook de invasie van Irak is uitgelopen op een catastrofe. President Joe Biden kondigde aan dat hij 2021 de laatste militairen uit dat land zou terugtrekken. Waarom lijken de Amerikanen haast verslaafd aan democratiseringsoperaties? Hebben ze daar ooit succes mee geboekt?

‘Vijf dagen, vijf weken of vijf maanden – langer gaat het niet duren.’ De Amerikaanse minister van Defensie Donald Rumsfeld wist het absoluut zeker, zo vlak voor de aanval op Irak in 2003. Dit zou een korte en vrolijke oorlog worden. Nu zaten de Amerikanen er natuurlijk wel vaker naast inzake Irak. Denk alleen al aan de mythische massavernietigingswapens. Maar Rumsfelds wensdenken botste toch wel heel erg met de harde werkelijkheid. Op de inval volgde een taaie en bloedige guerrillaoorlog.

President George W. Bush was ervan overtuigd dat Iraakse burgers met Amerikaanse vlaggetjes de Amerikaanse troepen zouden verwelkomen en de liberale democratie zouden knuffelen. Nóg een misrekening, die bovendien ook het Afghaanse fiasco en andere interventies in perspectief zet. Waarom lijken de Verenigde Staten haast verslaafd aan het promoten van democratie via het geweer? Ze zijn de actiefste natiebouwers ooit. Soms met stokken, soms met wortels en meestal met een hutspot van beide. Maar hebben al die interventies om democratie te bevorderen effect gehad?

Sinds het einde van de negentiende eeuw is democratiebevordering een belangrijk element in het Amerikaanse buitenlands beleid. Deze ontwikkeling had alles te maken met de Spaans-Amerikaanse Oorlog van 1898, die de VS definitief als grootmacht op de kaart zette. Aanvankelijk ging de aandacht vooral uit naar Latijns-Amerika. Hoe fraai de retoriek ook was, de VS behartigden primair hun eigen machts- en economische belangen. Interventies in Cuba (met tussenpozen van 1898 tot 1922), Panama (1903-1936), Nicaragua (1909-1933), Haïti (1915-1934) en de Dominicaanse Republiek (1916-1924) resulteerden in marionettenregimes of rechtstreeks Amerikaans bestuur.

Op papier was president Franklin D. Roosevelts Good Neighbor Policy vanaf 1933 een verbetering. Deze politiek beloofde niet-inmenging en wederzijdse handel. Maar in de praktijk doken overal in Latijns-Amerika brute dictators op, die gretig hun zakken vulden en Amerikaanse bedrijven bevoordeelden.

Na de Tweede Wereldoorlog was promotie van democratie vooral een instrument in de wapenkamer van de Koude Oorlog. Toen rond 1990 de dwangbuis van de Koude Oorlog wegviel, zagen met name de neoconservatieven in Washington kansen: nu lag de weg open om de hele wereld om te smeden naar Amerikaans voorbeeld – desnoods met geweld. Sinds het einde van de Koude Oorlog bepleitte iedere Amerikaanse president met verve de bevordering van democratie overzee. Neem George W. Bush in 2002: ‘We zullen ons inzetten om democratie, ontwikkeling, vrije markten en vrijhandel naar elke uithoek van de aarde te brengen.’ Tegenover zulk beleid leek Donald Trump te staan met zijn America First, maar in de krochten van het Witte Huis dachten zijn hulpjes wel degelijk serieus na over regime changes in Venezuela, Iran en Noord-Korea.

Sinds 1900 voerden de Amerikanen meer dan tweehonderd militaire interventies uit. Zo’n twintig daarvan gelden in elk geval deels als democratiebevordering-uit-de-loop-van-een-geweer, vaak in de vorm van kostbare en breed opgezette nation building-projecten. Voorstanders hebben altijd geargumenteerd dat dergelijke interventies sneller resultaat opleveren en uiteindelijk goedkoper uitpakken dan diplomatieke druk of economische sancties. Ook zou geen ander politiek systeem dan de liberale democratie vrijheden en economische welvaart zo goed garanderen. Bovendien vechten democratische staten onderling niet, althans volgens de theorie van de ‘democratische vrede’, en zullen ze sneller geneigd zijn zich als bondgenoten bij de VS aan te sluiten.

Deze manier van denken vereiste wel een onwrikbaar geloof in de maakbaarheid van maatschappijen en politieke systemen van buitenaf. Een sprekend voorbeeld is de RAND Corporation, een aan de Amerikaanse overheid gelieerde denktank. Als je maar genoeg inspanning, tijd en dollars in de opbouw van democratieën stopt, komt het uiteindelijk wel goed, is de boodschap van RAND. Kwestie van goed plannen, de portemonnee opentrekken en stug volhouden. De titel van een rapport dat RAND in 2007 publiceerde, spreekt eigenlijk voor zich: The Beginner’s Guide to Nation-Building.

Hebben de VS sinds 1900 goede resultaten geboekt met hun democratisering via het geweer? Niet echt. Hoe rijk en machtig de VS ook zijn, de meeste van de ongeveer twintig gewapende interventies die democratie hadden moeten bevorderen, leidden tot bittere teleurstellingen of op z’n best tot gemengde resultaten. De wederopbouw van (West-)Duitsland en Japan vanaf 1945 staat als een succes te boek. Met wat goede wil kan de Amerikaanse inmenging in Grenada (1983) en Panama (1989) als geslaagd worden afgevinkt, maar dat waren niet bepaald grote landen met indrukwekkende bevolkingsaantallen.

In veel gevallen was het resultaat belabberd: er was sprake van machtsvacuüms, burgeroorlogen en terrorisme. Zeker als de CIA zich ermee bemoeide, verdwenen democratische pretenties als sneeuw voor de zon, zoals bij de staatsgrepen in Guatemala (1954) en Chili (1973). Op het vertrek van de Amerikanen uit Vietnam in 1975 volgden een communistische dictatuur en een genocidaal bewind in buurland Cambodja. Nation building in Irak was een uiterst moeizame zaak. Het eindresultaat in Afghanistan kennen we inmiddels.

En de Amerikaanse democratisering via het geweer maakte de afgelopen decennia landen als China, Rusland, Iran en Noord-Korea alleen maar wantrouwiger. De les die Noord-Korea trok uit de regime change in Libië (2011) die dictator Moammar Khadaffi ten val bracht, was helder: in tegenstelling tot Khadaffi zal Noord-Korea nooit ofte nimmer zijn kernwapenprogramma opgeven.

Niet al te beste rapportcijfers dus, en dat maakt één vraag dubbel zo interessant: hoe komt het toch dat voorstanders van democratiebevordering-van-buitenaf steeds Duitsland en Japan als schoolvoorbeelden opvoeren? RAND bijvoorbeeld ziet in beide praktijkgevallen hét bewijs dat nation building werkt – als je maar wilt.

Deze pretentie is des te verbazingwekkender omdat diezelfde voorstanders erkennen dat het succes van nation building in Duitsland en Japan na de Tweede Wereldoorlog grotendeels afhing van unieke omstandigheden en voorwaarden. Zo waren beide landen – de verwoestingen ten spijt – economisch hoogontwikkeld en welvarend. De wederopbouw van Duitsland en Japan na 1945 liet zich goed vergelijken met het opnieuw in bedrijf nemen van een uitgebrande fabriek: de ervaring en kennis waren niet verdwenen, nu kwam het vooral aan op geld, grondstoffen en nieuwe spullen. Daarvoor zorgden onder andere het Marshallplan en de grootschalige Amerikaanse investeringen in Japan, met name vanwege de Korea-oorlog (1950-1953). Deze aanpak vormde nogal een verschil met al die andere pogingen tot nation building, waarvan vooral Amerikaanse bedrijven en aannemers profiteerden.

Daarnaast waren Duitsland en Japan etnisch gezien redelijke homogene staten. Dit maakte het een stuk gemakkelijker om voort te bouwen op een gevoel van nationale eenheid. Vergelijk dit eens met etnische lappendekens als Irak en Afghanistan. Daar kwam bij dat Duitsland en Japan enige ervaring hadden met democratische processen: hoe gebrekkig ook, de Weimar-republiek (1918-1933) en de Taisho-periode (1912-1926) waren de eerste vingeroefeningen met enigszins geloofwaardige verkiezingen, politieke partijen en een vrije pers.

Verder beschikten Duitsland en Japan over een sterk staatsapparaat en een efficiënte bureaucratie. De Amerikanen beseften al snel dat het nietsontziend verwijderen van de oude bestuurlijke elites chaos zou veroorzaken. Dus knepen ze hun neus dicht: uiteindelijk werd slechts twee procent van de oude elite daadwerkelijk weggezuiverd. Hoe opportunistisch ook, de keuze was begrijpelijk.

In eigenlijk alle andere gevallen van nation building bleek het onbegonnen werk om van buitenaf politieke en sociale structuren op te leggen. Dergelijke complexe structuren evolueren over een langere periode. In Afghanistan leerden de VS en hun bondgenoten opnieuw dat nation building neerkwam op krabben aan de buitenste schil.

De Amerikaanse geopolitieke belangen vielen toevallig ook nog eens samen met de belangen van de (West-)Duitse en Japanse elites en bevolkingen. Volkomen murw geslagen door de verwoestende oorlog was het gros van de Duitsers en Japanners bereid mee te gaan met het Amerikaanse narratief van communistische dreiging en Koude Oorlog. Met name de conservatieve elementen in Duitsland en Japan beseften al te goed dat nederige samenwerking met de Amerikanen de beste optie was. Duitsers en Japanners accepteerden zeker aanvankelijk een ondergeschikte rol. Intussen werd de grondwet herschreven en een strenge censuur opgelegd die haast deed denken aan George Orwells roman 1984.

Een soortgelijke, volslagen monopolistische nation building was daarna eigenlijk ondenkbaar. Generaal Douglas MacArthur, na 1945 de feitelijke heerser van Japan, vergeleek het denkniveau van de Japanners met dat van twaalf jaar oude schoolkinderen. De vergelijking trok hij niet stiekem, maar tijdens een hoorzitting van het Amerikaanse Congres. Met dit soort badinerende opmerkingen zou hij tegenwoordig niet meer wegkomen.

Leiders als Konrad Adenauer, die vanaf 1949 de eerste West-Duitse bondskanselier was, hadden extra gezag door hun onverzettelijke houding in de oorlog. Adenauer zelf was een gevangene onder het nazibewind geweest. In vrijwel alle andere gevallen ontdekten de Amerikanen dat ze leiders met eenzelfde statuur – die een nieuwe democratische staat zouden kunnen trekken – node misten.

Vaak viel Washington terug op weinig populaire ballingen en relatieve buitenstaanders, zoals de frauduleuze Iraakse zakenman Ahmed Chalabi en de Afghaanse leider Hamid Karzai, die van 2002 tot 2014 president van Afghanistan was. Om hun eigen legitimiteit te versterken zetten figuren als Chalabi en Karzai zich al snel af tegen hun Amerikaanse broodheren. Uiteindelijk liepen de meningsverschillen tussen Karzai en Washington zo hoog op dat de eerste snauwde: ‘Stuur het Amerikaanse volk mijn beste wensen en mijn dankbaarheid. En de Amerikaanse regering mijn woede, mijn extreme woede.’

Kortom, een gunstige set voorwaarden voor nation building zoals in Duitsland en Japan na 1945 vonden de Amerikanen elders zelden of nooit. Waarom kozen ze dan toch keer op keer voor democratisering via het geweer? Een belangrijk deel van de verklaring lijkt psychologisch van aard, in de vorm van zogenoemde cognitieve vooroordelen. Politici denken rationele beslissingen te nemen, maar in feite zijn de meeste besluiten sterk intuïtief. Om de complexe werkelijkheid te bevatten versimpelen ze de werkelijkheid. Dan is van buitenaf democratie opleggen een verleidelijk concept: het belooft een relatief snelle, simpele en moreel aantrekkelijke oplossing. De wenselijkheid vervangt zo de ingewikkelde realiteit. Dit verklaart bijvoorbeeld mede waarom de regering-Bush – wellicht tegen beter weten in – zo sterk leunde op marginale oppositiefiguren als Chalabi en Karzai, en die opwaardeerde tot de nieuwe leiders van Irak en Afghanistan.

Na ruim een eeuw praktijkervaring is zonneklaar dat democratisering via het geweer een weerbarstig concept is. Elke staat volgt zijn eigen pad van sociale en politieke ontwikkeling. Tegenstanders van nation building zien dat niet als een groot probleem. Zij vinden het genoeg als de VS een lichtend voorbeeld voor de rest van de wereld proberen te zijn.

En inderdaad, in niet-democratische staten zijn de VS populairder dan in de meeste West-Europese liberale democratieën. Anderzijds: na vier jaar Trump en de bestorming van het Capitool is zoiets een lastig te verkopen verhaal. Na Amerikaanse kritiek op de vervolging van de Russische oppositieleider Alexej Navalny kopte Vladimir Poetin de bal eenvoudig in het net: de Amerikaanse autoriteiten vervolgden zelf toch ook de bestormers van het Capitool? En in Beijing droop het leedvermaak van de Chinese Muur: tja, dat krijg je als een land afzakt naar interne chaos. Of China plannen heeft voor nation building in de VS is overigens niet bekend.