‘Democratie, dat is van au’

Het schrijven kostte hem nu en dan moeite. Hij heeft namelijk een mening. Sterker: Voermans grossiert erin, zegt hij zelf. In Onze constitutie wilde hij daar geen plek voor reserveren. ‘Ik heb 500 dagen over het boek gedaan. Het moeilijkste was het om mezelf te beteugelen. Om niet de hele tijd toe te voegen: “Ik vind dit”, “Ik vind dat”. Dan zou het een meningenboek van Voermans worden, dan zou ik als een wethouder Hekking voor de feiten gaan staan.’

U omschrijft in uw boek de Nederlandse constitutie als ‘een bescheiden grondwetcatalogus’. Té bescheiden?

‘Dat is meteen al normatief. Maar nee, niet té bescheiden. Onze constitutie is de spiegel van de Nederlandse ziel. Sober, realistisch, praktisch ook, zonder te veel zaken waar je over kunt struikelen. Wel voorzien van enkele kernwaarden, bijvoorbeeld dat individuen rechten hebben en dat de overheid die moet beschermen.

In onze grondwet zitten lagen van de Europese geschiedenis. In 1848 kregen wij, net als diverse andere landen, een parlementair systeem. Rond 1917 volgde in veel landen het algemeen kiesrecht, te beginnen met de mannen. Partijen kwamen op, mensen kregen grondrechten. In die zin wijken we niet zoveel af, al hebben we in vergelijking met andere landen best bijzondere artikelen. Ze zijn veelal terug te voeren op onze nationale geschiedenis. Dat geldt voor het petitierecht, dat al teruggaat tot het Smeekschrift der Edelen van 1566, en ook voorhet censuurverbod en de vrijheid van onderwijs.

Maar vooral de maníer waarop we in Nederland met de constitutie omgaan is geheel eigen. We zijn geen scherpslijpers. Het credo luidt: met soepele regels sluit je niemand op. In een land van zoveel minderheden lukt het simpelweg niet om meerderheidsmacht te krijgen. Dat maakt het heel bijzonder. Toen de Nederlandse politicoloog Hans Daalder op een politiek congres in de Verenigde Staten ooit uitlegde hoe ons politieke systeem werkte, kwam in de pauze de grote democratie-expert Robert Dahl naar hem toe, krabde zich op het hoofd en zei: “Weet u, theoretisch gezien kan uw land niet bestaan.”

Wij zijn gebaat bij een grondwet die ruimte schept – ruimte om elkaar te vinden, om compromissen te sluiten. Zie het als een dynamisch evenwicht, waarbinnen veel kan bewegen. Met ons wiebelige land, met al onze minderheden en tegenstellingen, weten we toch al ruim 200 jaar heel aardig te functioneren.’

U schrijft dat de grondwet soms een ‘speelbal van politiek en bestuur’ is, en wijt dat vooral aan het verbod om wetten en verdragen te laten toetsen door een rechter.

‘Dat toetsingsverbod is er in 1848 op het laatste moment – en geheel tegen de zin van Thorbecke – in gekomen. Hij had de voorbereidende staatscommissie voorgezeten. Maar beide Kamers, met in de Eerste Kamer toen nog het koningskamp van Willem II, brachten een paar aanpassingen aan. Thorbecke reageerde woedend. Verschillende commissieleden waren inmiddels tot een regeringsfunctie verleid. Belachelijke lui, vond Thorbecke. Hij schreef ze in een naschrift bij het commissierapport zowat kapot. Volgens mij was hij dikwijls ronduit een chagrijn. Stel je dat vandaag de dag eens voor: Johan Remkes die een van zijn eigen staatscommissies zo onderuithaalt!

Dat toetsingsverbod zorgde ervoor dat er weinig jurisprudentie kon worden ontwikkeld over hoe de grondwet moet worden toegepast in concrete situaties. De grondwet kwam niet tot leven. De constitutionele jurisprudentie die wij hebben, danken we aan de grondwetcatalogus van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. Onze voorbeeldzaken komen uit Turkije, Litouwen, Duitsland – kortom, van elders.

De Europese grondwetcatalogus lijkt gelukkig heel erg op de onze. En aan die EVRM-rechten is dus wél veel getoetst. Dat kunnen we in Nederland toepassen. Nadeel is wel dat we beperkte invloed hebben op de ontwikkeling van die grondwetcatalogus. We kunnen meepraten over uitbreiding, maar niet ingrijpen als de Europese rechter in zijn jurisprudentie doorschiet.’

Op 30 mei van dit jaar nam de Eerste Kamer de nieuwe, jarenlang bediscussieerde Pensioenwet aan. Dat ging in tegen het advies van Voermans en twee van zijn collega’s. Zij wezen op artikel 63 van de grondwet, een bepaling over de ‘geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal’, waarop het wetsvoorstel ook betrekking had. Wil je wijziging in die voorzieningen aanbrengen, aldus artikel 63, dan vraagt dat om een tweederdemeerderheid in beide Kamers. In de Tweede Kamer was het daar al niet van gekomen. Dus, zo schreven de drie professoren aan de voorzitter en de griffier van de Eerste Kamer, ‘ligt het in de rede’ dat het kabinet de Pensioenwet zal intrekken. Dat gebeurde niet.
Het is de zoveelste keer dat een kabinet-Rutte even wegkijkt van de grondwet, aldus Voermans. Hij ziet het als een actuele illustratie bij de geschiedenis: het past in onze veel oudere traditie van flexibiliteit.

Als er een toetsingsrecht had bestaan, was er dan in de kwestie van de Pensioenwet nog een gang naar de rechter mogelijk geweest?

‘Ja, dan zou dat mogelijk zijn geweest. Nu is het einde oefening. Als een wetenschapper de punt op de i zet – och, dan zullen ze in Den Haag wel denken: laat die katholieke dondersteen daar in Leiden een paar studenten zoeken aan wie hij college kan geven. Dat hij eens iets leuks gaat doen met zijn leven.’

Minister van Binnenlandse Zaken Bruins Slot heeft vorig jaar voorgesteld om het toetsingsverbod uit de grondwet te halen. Een goede ontwikkeling?
‘Ik noem mezelf toetsingsagnosticus. Ik zie de voor- en nadelen van dat verbod. Het is 0-0. Het gemis van toetsing aan de grondwet heeft tot nu toe weinig pijn gedaan. In de eerste plaats omdat in Nederland veel kwesties worden opgepakt vóór ze tot een kookpunt komen. Maar ook omdat er nagenoeg nooit een wet tot stand komt die in strijd is met de grondwet. Ik vergeet dan gemakshalve even het recente incidentje rond artikel 63.

Wij hebben een Raad van State die vooraf kijkt of wetsvoorstellen aan de grondwet voldoen. Ik heb het in 1998 onderzocht: die adviezen worden, als het om de grondwettelijkheid gaat, een op een gevolgd. Het parlement luistert heel goed. Er worden weinig fouten gemaakt.’

Het kabinet wil de bestaande rechterlijke macht straks laten toetsen. Er komt geen Constitutioneel Hof.

‘Ik denk ook dat zo’n hof geen meerwaarde heeft. Wij hebben behalve de Raad van State een prima functionerende rechterlijke macht. Bovendien kunnen lagere regels – zoals een vloekverbod op de Veluwe – nu al aan de grondwet worden getoetst. Artikel 120, het toetsingsverbod, betreft alleen de parlementaire wetten en verdragen.

Zo’n Constitutioneel Hof past beter bij federaties, waar conflicten tussen deelstaten mogelijk zijn. Denk aan de Verenigde Staten of Duitsland. Overigens zie je in Amerika hoe zo’n hof ook kan politiseren. En dat is juist niet wat je wilt.’

Biedt onze grondwet voldoende waarborg voor democratie en rechtsstaat?

‘Zeker. Bovendien, als onze eigen grondwet niet langer in staat is de krachten te beheersen die in de politieke samenleving leven, dan heb je altijd nog de internationale regels. Ook de vrijheidsrechten zijn in de Europese verdragen goed geborgd. Al moeten we nooit wegdromen. Want als een Russische president denkt: je kunt me wat met dat zelfbeschikkingsrecht van staten, dan laat hij zich niets gelegen liggen aan het lidmaatschap van de Raad van Europa en het EVRM.

Vergis je niet: de democratie wordt niet gaande gehouden door een grondwet, maar door mensen die zich aan de spelregels houden. Ons beeld van de democratie heeft een soort Efteling-karakter, het karakter van een meeslepend sprookje. Het idee is: als we nou maar goed nadenken en lang samen praten, dan komen er wel verstandige meerderheidsbeslissingen uit waarin iedereen zich kan herkennen. Maar dat is helemaal niet waar. Democratie, dat is van au. Je kunt in een minderheidspositie terechtkomen, er zijn verliezers. Ook die kunnen overigens aanspraak maken op rechten. Democratie staat voor meerderheidsvorming, rechtsstaat is de bescherming van minderheden. Die twee uitgangspunten moeten per saldo balans geven.’

Houden we ons aan de spelregels?

‘Het staatsrecht is vooral bedoeld om de overheid in het gareel te houden. Die moet de burgers beschermen. De laatste tien jaar wordt dat door de kabinetten-Rutte vaak vertaald in louter veiligheidstermen. In de zin van: het doel van de democratische rechtsstaat is om ondermijning en criminele organisaties tegen te gaan. Dan draaien ze de zaken eigenlijk om. De rechtsstaat wordt een kanon gericht op de burger.

Je merkt dat onze overheid zich zo probeert los te weken: “De regels van het staatsrecht zijn er om de burgers te disciplineren, niet voor ons. Wij doen onze stinkende best. We hanteren de grondwet echt wel, maar er moet ook bestuurd worden, hè.”’

Afgelopen mei werd bekend dat er 21 miljard is uitgegeven zonder goedkeuring van het parlement.

‘Ik heb in mijn vorige boek, Het land moet bestuurd worden, laten zien dat er sinds 2000 69 keer is verzuimd om de Kamer te informeren. Dan wordt er gezegd: “De regels zijn niet hanteerbaar.” En dat hoor je steeds weer, nog altijd. Die regels zijn alleen sterk als degene voor wie ze zijn bedoeld bereid is om zich eraan te houden. In coronatijd zijn we bestuurd met sms’jes en WhatsApp-berichten. Normaal hebben we schriftelijk verkeer om na te trekken wat de overheid doet. Als je nu navraag doet naar die apps, reageren veel bewindslieden verontwaardigd. Alsof je je neus in hun privéleven wilt steken. Maar we mogen toch wel weten hoe het land in die tijd is bestuurd?

Ook opvattingen van ambtenaren moet je op aanvraag van de Kamer gewoon verstrekken. Rutte wil dat niet. Dat valt niet onder de Wet openbaarheid van bestuur, stelt hij. En dat klopt, maar het valt wel onder artikel 68 van de grondwet. Het belang van de staat is daar de enige weigeringsgrond. Dan nog kan de Kamer zeggen: “Dat pikken we niet, voor de draad ermee.” Hoe kunnen we beleid controleren als we geen informatie krijgen? Informatie is zuurstof voor de democratie.’

Ligt het parlement aan de beademingsapparatuur?

‘Was het maar zo dat bewindslieden de moeite namen om er zuurstof in te pompen. Ik denk juist dat iemand het kraantje dicht wil draaien. Het is gevaarlijk. In twee jaar van corona zijn er beslissingen genomen, zo ingrijpend als we niet meer hadden gezien sinds de Tweede Wereldoorlog. En we kunnen niet nagaan wat er bestuurlijk nou eigenlijk is gebeurd. Dus moet er weer een parlementaire enquêtecommissie aan te pas komen.’

Niettemin lees ik dat onze democratie niet wankelt.
Glimlachend: ‘Mijn boek is ook een boek van troost. Het kan erger. In het Interbellum gebeurde er van alles, ook al vanwege de NSB. En in maart 1950 werd communist Gerben Wagenaar tot twee keer toe uit het parlement weggedragen omdat hij te fel optrad. Er werd wel ingegrepen. Scherpte in de tegenstellingen is er altijd geweest, binnen en buiten de Kamer. In de jaren zeventig, waarin ik opgroeide, stonden wij te klappen voor mensen die benzineslangen doorknipten; we vonden de Kroningsrellen geweldig. Het is een beetje van alle tijden. We staan niet op een uniek dieptepunt, al zeg ik ook niet dat we zorgeloos kunnen zijn.

De regels zijn kwetsbaar. Als je zegt: “Ik heb er niks mee”, of: “Ik hou me er niet aan”, dan gaan er dingen fout. Ook met het vertrouwen van de burger in de regels. Het is een samenspel.’

In Onze constitutie is nauwelijks plaats voor opinie, maar u schrijft wel dat er nú iets moet gebeuren aan het gebrek aan wellevendheid in de Tweede Kamer.

‘In het verleden hebben we strenge Kamervoorzitters gehad. Van Schaijk bijvoorbeeld, voorzitter in het Interbellum en na de Tweede Wereldoorlog. Een houwdegen, type “Zo doen we dat hier niet”. Hij sloeg gewoon zijn voorzittershamer kapot. De voorbije decennia hebben de voorzitters het een beetje laten glippen. Van “effe dimmen” tot “knettergek” en erger. Er is een schaal van stille precedenten ontstaan. We zitten niet ver af van elkaar verrot schelden. Zoiets slaat ook over naar de maatschappij.

De Kamer had en heeft hier natuurlijk een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het is oneerlijk om alleen van de huidige voorzitter Bergkamp te eisen dat ze de geest terug in de fles stopt. Zij, de ondervoorzitters en ledenmoeten echt in gezamenlijkheid een modus vinden waarin alles kan worden gezegd zonder uit de bocht te vliegen en zonder het voor anderen gevaarlijk te maken. Ik zie daar overigens wel beweging in.’

U betoogt op verschillende platforms: voeg de Eerste en de Tweede Kamer samen.

‘Dat is nou zo’n mening die ik echt uit mijn boek heb moeten houden. Maar ik ben er nu wel voor op pad. Het democratisch mandaat van de Eerste Kamer is heel zwak geworden, terwijl die Kamer wel macht heeft, met vetorecht aan het einde van de wetsprocedure. De senaatsfracties beginnen zich bovendien steeds politieker op te stellen. Zo is het echt niet bedoeld. Het is een institutioneel probleem.

Kijk naar Noorwegen, Denemarken en Zweden: net als wij koninkrijken, grondwetten uit begin negentiende eeuw, een tweekamerstelsel. Denemarken heeft beide kamers al in 1953 samengevoegd, Zweden in 1971 en Noorwegen in 2007. Omdat ze vonden dat het niet meer werkte. Laten we in Nederland koersen op één Kamer van 225 leden, met zoals nu 150 nationale kandidaten. Vul ze aan met 75 vertegenwoordigers die in de regio’s, districtsgewijs, direct worden gekozen. We moeten hier echt even terug naar de tekentafel.’