Een Amerikaanse vrede

De Servische president Slobodan Milosevic had de deelrepublieken Slovenië en Kroatië tandenknarsend al moeten laten gaan, maar de Bosnische Serviërs konden rekenen op zijn volledige steun in hun streven om een eigen staat uit te kerven – die ze de Republika Srpska noemden. Dankzij die steun veroverden ze bijna driekwart van Bosnië en Herzegovina, en belegerden ze de hoofdstad Sarajevo. De Bosniakken en Kroaten speelden de Serviërs in de kaart door ondertussen ook een onderlinge oorlog uit te vechten.

Er waren in 1995 al meer dan 250.000 doden gevallen. Twee miljoen mensen waren op de vlucht geslagen voor het geweld. Wereldwijd brachten tv-journaals dag in dag uit nieuws over beschietingen en andere gruwelijkheden, waarbij juist ook de burgerbevolking het moest ontgelden. Zo schoten Servische sluipschutters vanuit de bergen rondom Sarajevo op alles wat bewoog, wat de belangrijkste boulevard van de stad de twijfelachtige bijnaam ‘Sniper Alley’ opleverde.

Buiten de hoofdstad was de situatie nog barbaarser. Het begrip ‘etnische zuivering’ kent zijn oorsprong in de oorlogen in voormalig Joegoslavië: dorpen werden platgebrand en bewoners werden verdreven. Berucht waren de beelden van Servische concentratiekampen, maar ook de Bosniakken en Kroaten lieten zich niet onbetuigd.

In de euforie van de eerste jaren na het einde van de Koude Oorlog had de Europese Unie het voortouw genomen bij pogingen om het conflict te beëindigen. ‘Het uur van Europa is gekomen,’ riep de Luxemburgse minister van Buitenlandse Zaken Jacques Poos trots, maar diplomatieke onderhandelingen waren vruchteloos gebleven. Moeizaam bereikte wapenstilstanden werden telkens verbroken. Economische sancties tegen Servië hadden ogenschijnlijk geen effect. Een door de VN afgekondigd wapenembargo leek vooral de Bosniakken en Kroaten te benadelen.

De door EU-lidstaten geleverde 12.000 man sterke VN-vredesmacht UNPROFOR kon als gevolg van een slap mandaat slechts hulpeloos toezien. Luchtaanvallen door de NAVO op Servische stellingen rond het belegerde Sarajevo hadden in eerste instantie wel effect gehad, maar in mei 1995 gijzelden de Bosnische Serviërs 350 VN-blauwhelmen om ze – vastgeketend aan lantaarnpalen – te gebruiken als menselijk schild.

De Serviërs hadden de bovenhand. De Europeanen waren radeloos, de VN bleken besluiteloos en de NAVO werd daardoor tandeloos. Op het NAVO-hoofdkwartier in Brussel lag een plan klaar voor een 60.000 man sterke militaire operatie om UNPROFOR te evacueren. Verdere escalatie van het geweld in Bosnië werd daarbij voor lief genomen. De zes moslimenclaves in Bosnisch-Servisch gebied die de VN tot safe areas hadden bestempeld zouden aan hun lot worden overgelaten. De Europeanen hadden genoeg van het uitzichtloze conflict.

De Verenigde Staten – na de Koude Oorlog de enig overgebleven supermacht – hadden zich er tot dan toe alleen vanaf de zijlijn mee bemoeid. Volgens Poos’ Amerikaanse collega James Baker hadden de Amerikanen ‘geen hond in dit gevecht’.

Wel hadden de Bosniakken en de Bosnische Kroaten onder Amerikaanse druk in een shotgun wedding de strijdbijl begraven en een Federatie van Bosnië en Herzegovina gevormd. Samen met de Duitsers, Fransen, Britten en Russen hadden de Amerikanen een gedetailleerd vredesplan bedacht, waarbij de Federatie 51 procent van het grondgebied van Bosnië kreeg en de Republika Srpska het met 49 procent moest stellen.

Maar door Servische onwil was het plan kansloos. De Amerikanen drongen daarom bij hun Europese bondgenoten aan op opheffing van het wapenembargo voor de Federatie én meer bombardementen door NAVO-vliegtuigen. Vooral de Fransen en de Britten, die vreesden voor de gevolgen voor hun blauwhelmen, zagen daar niets in. Om een scheuring binnen de NAVO en de VN te voorkomen, hielden de Amerikanen zich gedeisd.

In de zomer van 1995 veranderde alles. De Serviërs overspeelden hun hand op gruwelijke wijze. Op 11 juli veroverden ze Srebrenica. De Nederlandse VN-militairen die de safe area moesten beschermen, werden terzijde geschoven. In de daaropvolgende weken werden meer dan 8000 moslimmannen en -jongens vermoord.

De wereld reageerde ontzet. De Bosnisch-Servische president Radovan Karadzic en opperbevelhebber Radko Mladic werden als hoofdverantwoordelijken door het Internationaal Joegoslaviëtribunaal in Den Haag aangeklaagd voor genocide en misdaden tegen de menselijkheid. In de internationale gemeenschap waren de geesten nu ineens rijp voor grootschalige NAVO-luchtaanvallen.

Op 28 augustus haalden de Serviërs zelf de trekker over met een mortieraanval op een markt in Sarajevo. Twee weken lang regende het bommen op militaire doelen in de Republika Srpska. Dat viel – niet geheel toevallig – samen met een grootscheeps militair offensief van de Federatie op de grond. De Republika Srpska kromp zienderogen.

Met de Serviërs op alle fronten op de terugtocht namen de Amerikanen de diplomatieke touwtjes in handen. Het was tijd voor de onvermoeibare Amerikaanse diplomaat Richard Holbrooke – die sinds Srebrenica non-stop tussen de hoofdsteden van de strijdende partijen had gependeld – om Milosevic de duimschroeven aan te draaien. Holbrooke voelde goed aan dat de Servische president inmiddels toch wel snakte naar een einde aan de economische sancties én dat de Bosnisch-Servische leiders vanwege hun brute optreden en hun halsstarrige weigering om te onderhandelen een blok aan Milosevic’ been waren geworden.

Holbrooke kreeg de tegenstribbelende Milosevic zover dat hij zijn bondgenoten liet vallen als een baksteen. Hij zette Karadzic buitenspel en nam zelf plaats aan de onderhandelingstafel namens alle Serviërs. Mladic kreeg van Milosevic te verstaan dat de NAVO-luchtaanvallen pas zouden stoppen wanneer hij het beleg van Sarajevo zou opheffen. Steun vanuit Belgrado hoefde de Bosnisch-Servische opperbevelhebber niet meer te verwachten. Mladic gehoorzaamde. Na drie jaar en vier maanden konden de inwoners van de hoofdstad weer veilig over straat.

De tijd was rijp voor onderhandelingen. Holbrooke en zijn team haalden het vredesplan weer tevoorschijn. Sinds het voorjaar was dat een stuk kansrijker geworden. Door de successen van de Federatie op het slagveld was de 51/49-verdeling van het grondgebied al bijna een feit. Maar de duivel zat in de details, dus dat beloofde taaie vredesgesprekken.

Om de kans op succes te vergroten had Holbrooke twee troefkaarten op zak. De eerste was dat hij erin geslaagd was om het aantal spelers te verminderen tot de Federatie enerzijds en de Serviërs anderzijds. Daarnaast koos Holbrooke ervoor om de onderhandelende partijen af te zonderen op een luchtmachtbasis bij de Amerikaanse stad Dayton. Ze werden opgesloten in een diplomatieke snelkookpan en mochten er pas uit wanneer er een akkoord lag.

Op 1 november 1995 begonnen de onderhandelingen en het werd een drie weken durende achtbaanrit. Het grondgebied bleek het grootste twistpunt. Het hielp niet dat de Bosniakken en de Kroaten het onderling ook niet eens waren. Een doorbraak kwam er pas in de allerlaatste dagen.

Na een van de talloze met whisky overgoten steak diners met Milosevic in de officiersmess was die bereid de Bosniakken te geven wat ze wilden: een verbinding over land naar Gorazde, hun laatst overgebleven safe area in de Republika Srpska. In een kamertje met een vroege militaire versie van Google Earth stemde hij op meerdere manieren ‘zwevend’ boven de kaart in met tot dan toe onbespreekbare grenzen. Een dag later schonk Milosevic Sarajevo – tot dan toe een verdeelde stad – in zijn geheel aan de Federatie.

Toen Milosevic er daarna achter kwam dat de Federatie inmiddels 58 procent van Bosnië besloeg, eiste hij woedend compensatie. De Bosnische president Alija Izetbegovic gaf hem wat hij wilde, inclusief de stad Brcko, die de enige verbinding was tussen twee delen van de Republika Srpska. De puzzel leek gelegd en de champagnekurken knalden, maar Izetbegovic bleek tot ontzetting van de Kroatische president Franjo Tudjman vooral ‘Kroatisch’ grondgebied te hebben weggegeven. En toen dat onder Amerikaanse druk weer was aangepast, weigerde alleen Izetbegovic zijn handtekening te zetten. Hij eiste Brcko terug.

Holbrooke stond perplex. De vrede dreigde hem op het laatste moment uit handen te glippen. Om maximale druk uit te oefenen kondigde hij aan dat de onderhandelingen hoe dan ook op 21 november zouden eindigen. Milosevic en Tudjman kwamen daarop met het idee om Brcko autonomie te verlenen. Izetbegovic stemde schoorvoetend in, net op tijd voor een geplande persconferentie met 700 journalisten. Die kregen te horen dat het eindelijk vrede was voor de bijna 4 miljoen inwoners van Bosnië en Herzegovina.

Dankzij de Dayton-akkoorden kwamen zij te wonen in een complex institutioneel bouwwerk met drie bevolkingsgroepen verdeeld in twee entiteiten – de Federatie van Bosnië en Herzegovina en de Republika Srpska – binnen één staat, de Republiek Bosnië en Herzegovina. Omdat de Federatie ook nog eens werd onderverdeeld in tien kantons met een eigen regering, kreeg Bosnië in totaal maar liefst veertien premiers, het hoogste aantal per hoofd van de bevolking ter wereld.

Als garantie voor de vrede werden de plannen voor een NAVO-evacuatiemacht omgesmeed tot de ‘stabilisatiemacht’ SFOR. Naast 40.000 Europeanen kwamen ook 20.000 Amerikaanse militairen naar Bosnië. Een Hoge Vertegenwoordiger stond als internationaal toezichthouder boven alle premiers en kreeg doorzettingsmacht om de uitvoering van de Dayton-akkoorden te garanderen. De lappendeken op de landkaart en vooral de ingewikkelde grondwet verdienden geen schoonheidsprijs. Maar, zoals Holbrooke later zei: ‘We konden kiezen tussen een onvolmaakte vrede en hervatting van de oorlog.’

Vrede is het gebleven. Meer dan een miljoen vluchtelingen zijn inmiddels teruggekeerd naar hun huizen, vaak in ‘vijandig’ gebied. Sarajevo is opnieuw opgebouwd. Oorlogsmisdadigers als Mladic en Karadzic zijn gearresteerd en berecht. In 2008 tekende Bosnië en Herzegovina een Stabilisatie- en Associatieverdrag met de Europese Unie. Die heeft het stokje weer overgenomen van de VS en de NAVO. SFOR is omgedoopt tot EUFOR en is inmiddels gekrompen van 60.000 naar 600 militairen. De laatste Amerikaanse militairen vertrokken al in 2004 uit Bosnië.

De Dayton-akkoorden en hun nasleep zijn achteraf bezien de laatste keer geweest dat de Amerikanen te hulp schoten om de vrede te bewaren in Europa. Welke president er vanaf januari ook zal zetelen in het Witte Huis, afzijdigheid is de norm geworden. De conflicten in Oekraïne, Libië, Syrië en Wit-Rusland tonen dat het uur van Europa nu echt is gekomen. Of we willen of niet.

Ivo van de Wijdeven is historicus en politiek analist.

Hervormingsproces ligt stil

Corruptie en vriendjespolitiek

De grondwet van Bosnië-Herzegovina is sinds 1995 ongewijzigd. Inmiddels is dat een hinderpaal voor verdere ontwikkeling. Onbedoeld zijn de etnische scheidslijnen juist zwaarder aangezet door de twee entiteiten binnen één staat, de Federatie van Bosnië en Herzegovina en de Republika Srpska. Sinds de Dayton-akkoorden zijn ze onafgebroken geregeerd door dezelfde politieke partijen, en die zijn niet geneigd tot een broodnodige grondwetsherziening. Ze blijven liever aan de macht door in te spelen op de wensen van hun etnische achterban. Corruptie en vriendjespolitiek tieren welig, ook geholpen door hoge werkloosheidscijfers.

In de aanloop naar het Stabilisatie- en Associatieverdrag met de EU is de centrale overheid van de Republiek versterkt. Vooral de Hoge Vertegenwoordigers hadden daar de hand in. Zo dwong de Brit Paddy Ashdown één Bosnisch leger af. Maar de assertieve Ashdown kreeg ook het verwijt als onderkoning te regeren. Zijn opvolgers doen het daarom rustiger aan. Het hervormingsproces ligt stil. Het is nu aan de Europese Unie om druk op de ketel te houden.

Nog steeds geen definitief vredesakkoord

Ook Kosovo in opstand

In Dayton werd Kosovo bewust buiten beschouwing gelaten om het onderhandelingsproces te vereenvoudigen. Binnen de grenzen van Joegoslavië had Kosovo een sterke mate van autonomie genoten binnen Servië, maar Milosevic maakte daar in 1989 een einde aan. De overwegend etnisch Albanese (moslim)bevolking werd achtergesteld en radicaliseerde.

In 1996 nam het Kosovaarse Bevrijdingsleger (UCK) de wapens op tegen de Serviërs. Die reageerden met een grootscheeps militair offensief, waarbij ook de burgerbevolking niet buiten schot bleef. Er ontspon zich een herhaling van de gebeurtenissen in Bosnië en Herzegovina. Beide partijen maakten zich schuldig aan oorlogsmisdaden.

De internationale gemeenschap – de Verenigde Staten voorop – kon Kosovo niet langer negeren. In maart 1999 werd Milosevic met NAVO-luchtaanvallen op Servië terug naar de onderhandelingstafel gebombardeerd. Drie maanden later was de uitkomst dat het Servische leger en de Servische politie vertrokken uit Kosovo en het UCK de wapens inleverde.

Het gebied staat sindsdien onder het bestuur van de VN en de NAVO-vredesmacht KFOR bewaakt de openbare orde in afwachting van een definitief vredesakkoord. De onderhandelingen verlopen uiterst moeizaam. Grootste twistpunt is de Servische minderheid in Noord-Kosovo. Het Kosovaarse parlement heeft desalniettemin in 2008 de onafhankelijkheid uitgeroepen. Ongeveer de helft van de internationale gemeenschap heeft Kosovo erkend. Servië weigert vooralsnog.

Hoofdagent van de wereld

De in 2010 overleden Richard Holbrooke was de verpersoonlijking van Amerikaanse diplomatieke successen en mislukkingen. Hij wist vrijwel niets van Vietnam toen hij daar in de jaren zestig naartoe ging, maar zag snel dat die oorlog niet te winnen was. Daarna adviseerde Holbrooke de Democratische presidenten Lyndon B. Johnson en Jimmy Carter. Onder Bill Clinton rees zijn ster dankzij de Dayton-akkoorden tot grote hoogte. De VS waren ’s werelds politiemacht en Holbrooke was de hoofdagent, maar zijn droombaan – minister van Buitenlandse Zaken – ontglipte hem. Als Barack Obama’s speciaal gezant voor Afghanistan en Pakistan ondervond hij hoezeer het Amerikaanse gezag in de eenentwintigste eeuw was afgebladderd.

Meer weten

The Road to the Dayton Accords. A Study of American Statecraft (2005) door Derek Chollet.

To End A War. The Conflict in Yugoslavia. America’s Inside Story. Negotiating with Milosevic (1998) door Richard Holbrooke.

The Death of Yugoslavia (1996) door Laura Silber en Allan Little.