‘Thorbecke zou de Eerste Kamer nog steeds absurd vinden’

Thorbecke noemde de Eerste Kamer ooit ‘zonder grond of doel’. Zijn biograaf Remieg Aerts geeft hem daar niet helemaal gelijk in: ‘Politieke instituties zoals de Eerste Kamer komen eerder voort uit historische erfenissen dan uit logica, maar ze functioneren wel goed.’

Waarom heeft Nederland een Eerste Kamer?
‘De Eerste Kamer is ingevoerd in 1815, toen de noordelijke en zuidelijke Nederlanden het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden werden. In de zuidelijke provinciën, het huidige België, bestond er een grote traditionele adel. Die adel wilde vertegenwoordigd worden in het landsbestuur; de Belgen eisten controle op het beleid dat vanuit de noordelijke Nederlanden werd bepaald.

Het invoeren van een tweekamerstelsel was niet vreemd: in het Verenigd Koninkrijk had je al het House of Lords en in Frankijk de Senaat. Uiteindelijk werd dankzij de Belgische leden van de Grondwetscommissie van 1815 de Eerste Kamer in het leven geroepen.

Leden van de Eerste Kamer werden in eerste instantie door de koning benoemd. Daarom gold die Kamer als menagerie du roi: een verlengstuk van de koninklijke wil. Als er een politieke patstelling ontstond en de koning per se iets door het Hogerhuis wilde loodsen, kon hij zelf nieuwe leden benoemen. De Eerste Kamer heeft tot 1848 in deze vorm bestaan. Bij de grondwetsherziening van dat jaar was aan de orde of de Eerste Kamer moest voortbestaan, en in welke vorm.

De Grondwetscommissie en het parlement besloten dat de benoeming van Kamerleden voortaan via een vorm van verkiezingen zou moeten lopen. Ze kozen daarbij voor een getrapt systeem, via de Provinciale Staten. Het is belangrijk om te noemen dat Nederland op dat moment nog niet zo heel lang een eenheidsstaat was. Daarvoor had de politieke macht grotendeels bij de provincies gelegen. In de negentiende eeuw sloot een rol van de provincies in de verkiezing de Eerste Kamer dus wel aan bij het verleden. Voor 1848 werd ook de Tweede Kamer op deze manier gekozen. Maar de Eerste Kamer is nooit bedoeld als vertegenwoordiging van de provincies, zoals bij de Duitse Länder of de Amerikaanse deelstaten. Bij die politieke stelsels vertegenwoordigen de afgevaardigden hun eigen gebied binnen de grotere staat. In Nederland is er nooit een principiële keuze gemaakt waar de Eerste Kamer nu eigenlijk voor is.’

Waarom is nooit besloten om leden van de Eerste Kamer via directe verkiezingen te kiezen?
‘Dat was in de jaren na 1848 net een stap te ver. Een meerderheid was voorstander van het idee om de Eerste Kamer te behouden, maar wel op een veilige manier, dus rekening houdend met democratische uitwassen. Deze discussie vond immers plaats na de grote Europese opstanden van 1848. De Eerste Kamer moest dienen als bolwerk tegen de gevaarlijke volkswil, en moest daarom via indirecte verkiezingen worden gevuld.’

 Is het beeld van de Eerste Kamer als belangenclub van de elite dan gerechtvaardigd?
‘Dat is het lang wel geweest. Om lid te worden van de Eerste Kamer moest je tussen de 800 tot 1200 gulden per jaar aan directe belasting betalen, in die tijd heel veel geld. Mede daarom heeft Thorbecke zoveel bezwaar gemaakt tegen de Eerste Kamer: de financiële elite kreeg een aparte volksvertegenwoordiging. En hoe kon daar het nationaal belang mee gediend zijn?

Zijn bezwaren tegen de Kamer haalden niets uit. Vanaf de oprichting tot en met de twintigste eeuw bestond de bezetting van de Eerste Kamer grotendeels uit hogere burgerij en aristocraten. Tegenwoordig heeft de Eerste Kamer nog steeds vooral leden met een gevestigde positie: mensen uit het bedrijfsleven, mensen die een belangrijke post in het openbaar bestuur hebben gehad en ex-leden van raden van commissarissen.’

Zou Thorbecke dan net zo kritisch zijn op de huidige Eerste Kamer?
‘Het is natuurlijk puur speculatie, maar ik denk dat hij het absurd zou hebben gevonden dat er nog steeds een indirect gekozen bestuurlijke elite bestaat. Een elite die bovendien wordt gekozen vanuit de Provinciale Staten. Vroeger hadden de Staten een zelfstandige, vertegenwoordigende rol, maar sinds Nederland een moderne eenheidsstaat is geworden, is dat niet meer zo. We hebben nog steeds provinciale verkiezingen, maar de kieslijsten daarvoor worden landelijk bepaald, en er wordt niet gestemd op basis van provinciale belangen of politiek.

Op zoek naar rechtvaardiging voor het bestaan van de Eerste Kamer groeide in de loop der jaren het idee dat het een chambre de réflexion was, bedoeld om na te denken over wetten. En laat ik duidelijk zijn: dat doet de Eerste Kamer ook best goed. Inhoudelijk en kwalitatief hoef je geen bezwaar te hebben tegen de Eerste Kamer, maar de principes en grondslagen van het instituut zijn een historisch artefact uit de negentiende eeuw.

De waarde van de Eerste Kamer werd in 1848 beargumenteerd door Dirk Donker Curtius. Hij stelde dat de deze niet lag in “het stichten van het goede, maar in het voorkomen van het kwade”. Dat is de realiteit van politieke stelsels: ze bevatten meestal weinig logica, en bestaan uit historische erfenissen, maar ze functioneren wel goed.’

De opkomst bij de Provinciale Statenverkiezingen is meestal laag. Is het misschien tijd voor een hernieuwde opkomstplicht?
‘Je zou de lage opkomst kunnen zien als een graadmeter voor ons politieke stelsel: functioneert het nog goed? Een opkomstplicht is niet te handhaven, en mensen naar het stemhokje dwingen garandeert geen stem. De Provinciale Staten kunnen een hogere opkomst afdwingen door belangrijker te worden en meer naar buiten te treden. Het instituut heeft lang een soort onzichtbaarheid genoten, maar bij de stikstofkwestie steken de provincies weer de kop op.

Dat is goed voor de zichtbaarheid van de provincie, die te vaak een onzichtbare bestuurslaag is. Want bij de bevolking bestaat nu het idee dat de provincie een puur uitvoerende instantie is, die zich bezighoudt met vergunningen, infrastructuur en de ruimtelijke ordening. Toch zou het mij niets verbazen als de opkomst voor de verkiezingen in 2023 hoog is, want er staat een hoop op het spel, zoals het landbouwbeleid.’