Sancties zijn een vreedzaam en stil, maar dodelijk wapen

Dat legde vooral Groot-Brittannië geen windeieren. De Britten beschikten over de grootste kredietmarkt, scheepvaartverzekeraar én koopvaardijvloot. En ze hadden ook het overgrote deel van het wereldwijde netwerk aan telegraafkabels in handen. Dat maakte het Britse Empire tot het scharnierpunt van de internationale handel. Dankzij de enorme groei daarvan was Londen rond de eeuwwisseling het onbetwiste financiële en commerciële centrum van de wereld.

De groei van de internationale handel had landen economisch veel sterker van elkaar afhankelijk gemaakt. Het had ook de welvaart van hun inwoners vergroot. Er was dus veel te verliezen en dat inspireerde de Britse Royal Navy om deze economische verbondenheid uit te buiten in Brits voordeel.

De Britse Admiraliteit ontwikkelde een strategie waarin economische oorlogsvoering centraal stond. De Britse pijlen richtten zich vooral op Duitsland. Ook de macht van het Keizerrijk was door industrialisatie, wetenschappelijke innovaties en bevolkingsgroei sterk toegenomen. Bovendien lieten de Duitsers zich militair steeds meer gelden, met name tegenover de Britse bondgenoot Frankrijk.

De Britten hadden aan den lijve ondervonden dat internationale handel een land niet alleen rijker, maar ook kwetsbaarder maakt. Tijdens het Fashoda-incident in 1898 met Frankrijk, over de grenzen van hun invloedssferen in het huidige Zuid-Soedan, waren de verzekeringsprijzen van het Britse zeetransport door de oorlogsdreiging gigantisch gestegen. Daardoor hadden de Britten hun eigen afhankelijkheid van de internationale handel ingezien. Uit onderzoek door de inlichtingendienst van de Britse marine bleek dat de Duitsers in hetzelfde schuitje zaten: ook zij waren sterk afhankelijk van de in- en uitvoer voor hun economie en industrie.

De Britse Admiraliteit ontwikkelde een nieuwe strategie die onder andere was gebaseerd op het gedachtegoed van de Jeune École. Volgens deze Franse militaire doctrine was oorlog bedoeld om de vijand maximale schade toe te brengen, ook in economisch opzicht. Omdat ze de internationale handel domineerden, konden de Britten overgaan tot economische oorlogsvoering. Door hun monopolie op kredieten, informatie, verzekeringen en koopvaardij konden ze andere landen de toegang tot deze zaken ontzeggen.
Groot-Brittannië maakte plannen om Duitsland in geval van een militair conflict volledig uit te sluiten van de internationale handel. Een financieel en economisch armageddon moest tot een snelle ineenstorting van het Duitse Keizerrijk leiden. Grote sociale onrust onder de Duitse bevolking zou leiden tot een militaire verlamming van het Duitse leger. Maar het plan kreeg niet overal de handen op elkaar.

Duitsland uitsluiten van de internationale handel was geen sinecure. Niet alleen moest de overheid de volledige controle krijgen over de Britse koopvaardijvloot en alle vracht, maar ook buitenlandse schepen naar Duitsland moesten worden geblokkeerd. Banken en verzekeraars in de Londense City mochten de internationale handel niet meer faciliteren als dat Duitsland ook maar een klein voordeel zou opleveren. Verder was censuur van commerciële informatie via de telegraafkabels noodzakelijk. Economische oorlogsvoering was een strategie die diep ingreep in vele onderdelen van de Britse maatschappij.

Daarom waren er ook felle tegenstanders van de plannen. De Board of Trade, binnen de regering verantwoordelijk voor de belangen van de handel en industrie, sprak zich fel uit. Hetzelfde gold voor de minister van Buitenlandse Zaken Edward Grey. Hij vreesde voor diplomatieke ruzies met andere landen wanneer de Britten het recht op vrije doorgang van schepen op zee aan hun laars zouden lappen. De generaals van het Britse leger wilden liever meer militair materieel aanschaffen, meer soldaten werven en strijdplannen maken voor op het slagveld.

Toch wist de Admiraliteit de regering te overtuigen door te suggereren dat de Britten dankzij economische oorlogvoering de overwinning op een presenteerblaadje zouden krijgen aangereikt. Ja, er was natuurlijk een risico dat ook hun belangen werden geschaad door een implosie van het wereldwijde economische systeem. Maar de marine was ervan overtuigd dat het land die storm door zijn dominante positie goed genoeg kon doorstaan. De regering stemde daarom in 1912 enthousiast in met het plan. De Royal Navy kreeg de bevoegdheid om in geval van oorlog de eerste maatregelen in gang te zetten.

Dit deed de Britse marine dan ook na de oorlogsverklaring aan Duitsland op 4 augustus 1914. Handel met dat land werd verboden en er kwam een lijst met goederen die voortaan als smokkelwaar golden, zoals kolen en katoen. De Britten voerden strenge controles uit op scheepvaart in de Noordzee en namen diverse schepen en hun vracht in beslag.

Al snel dienden zich problemen aan. In de laatste weken van juli had de oorlogsdreiging een ongekende financiële paniek veroorzaakt. Wereldwijd zagen beurzen zich gedwongen hun deuren te sluiten. Banken en bedrijven stonden onder grote druk toen de kredietmarkt opdroogde en de internationale handel met een schok tot stilstand kwam.

Als gevolg daarvan zwol het protest tegen de economische oorlogsvoering weer aan. De kritiek kwam niet meer alleen uit de Britse regering en maatschappij, maar in toenemende mate ook van neutrale landen, zoals de Verenigde Staten, die schade leden als gevolg van het Britse optreden. De politieke, sociale, economische en diplomatieke problemen dreigden zo groot te worden dat de Britse regering een deel van de maatregelen al na een paar weken terugdraaide. De haven van Rotterdam mocht bijvoorbeeld openblijven voor kolentransporten vanuit Engeland als de Nederlanders hun handel met Duitsland zouden inperken. Maar daar bleef het niet bij.  De Amerikaanse president Woodrow Wilson vond dat de VS als neutraal land hoe dan ook moest kunnen blijven handelen met alle strijdende partijen. Dat was niet alleen een zuivere principekwestie. De midterm-verkiezingen kwamen eraan en een belangrijk deel van zijn electoraat, met name de katoenproducenten in het zuiden, leed enorm onder de lage prijzen door het gebrek aan afzetmogelijkheden en de Britse handelsbelemmeringen.

Wilsons onverzettelijke houding leidde tot een steeds verdere afzwakking van de Britse economische oorlogsvoering, tot er niet meer dan een directe blokkade van Duitsland overbleef. Maar die was niet minder heftig vanwege de honger die erdoor ontstond. Als gevolg van de blokkade stierven bijna een half miljoen mensen aan honger en ziekte.

Dit soort effecten zetten regeringsleiders aan het denken over de mogelijkheden en beperkingen van economische sancties. ‘De dreiging van een absoluut isolement zal een natie in beweging brengen,’ zo stelde Wilson. ‘Pas deze economische, vreedzame, stille, dodelijke remedie toe en er zal geen behoefte meer zijn aan geweld. Het kost geen enkel leven buiten het land dat wordt geboycot. Het geeft een druk die naar mijn mening geen enkele moderne natie zou kunnen weerstaan.’ Volgens hem had iedereen de ontwrichtende effecten kunnen zien tijdens de Eerste Wereldoorlog. Sancties waren voor de regering van de VS en de andere geallieerden na de Eerste Wereldoorlog daarom vooral een afschrikwekkend middel, dat bij voorkeur niet werd gebruikt. Alleen dreigen zou voldoende moeten zijn om oorlogszuchtige landen tot rede te brengen.

Niet iedereen was echter voorstander het sanctiemiddel. Winston Churchill sprak zich als minister van Oorlog in het Lagerhuis uit tegen de sancties die ook na de wapenstilstand nog langere tijd golden tegen Duitsland: ‘Het is weerzinwekkend voor de Britse natie om dit hongerwapen te gebruiken, dat vooral de vrouwen en kinderen, de ouderen, de zwakken en de armen treft, nadat alle gevechten zijn gestopt.’ Ook vrouwenbewegingen door heel Europa en academici kwamen in het geweer tegen de funeste sociale gevolgen. Hun protesten baatten echter niet.

In januari 1918 presenteerde Wilson zijn befaamde Veertien Punten voor het Amerikaanse Congres. Daarin schetste hij zijn toekomstbeeld voor na de oorlog en bepleitte hij de oprichting van de Volkenbond. Zijn tweede punt luidde dat het principe van de vrije zee door alle landen moest worden aanvaard, zowel in vredestijd als tijdens een oorlog. Maar dat zou niet gelden voor zeeën die waren gesloten vanwege een internationale sanctie. Wilson zag economische sancties als de ideale manier waren om oorlogen te voorkomen.

Tijdens de vredesonderhandelingen in Parijs kregen de ideeën van Wilson een plek in het statuut van de Volkenbond. Artikel 16 stelde dat een staat die overging tot oorlog in strijd met de afspraken binnen de Volkenbond, een oorlogsdaad tegen alle lidstaten had begaan. Zij waren daarna verplicht een dergelijke agressor financiële en economische sancties op te leggen.
Het statuut van de Volkenbond werd in 1919 opgenomen in het Verdrag van Versailles met Duitsland. De Amerikanen ratificeerden dat verdrag uiteindelijk niet en traden dus ook niet toe tot de Volkenbond. De Verenigde Staten bleven neutraal en dat was mede ingegeven door de economische belangen van het land. Omdat de grootste economische speler ter wereld niet meedeed, was artikel 16 van meet af aan minder effectief dan gehoopt.

Economische sancties bleven ondanks internationale afspraken een onderwerp dat tot verdeeldheid leidde. Nederland, maar ook de Scandinavische landen, waren door hun open economie van oudsher gericht op neutraliteit en vrije handel op zee. Zij wilden zich niet te snel en te veel laten inperken, tot woede van met name de Britten die vonden dat er geen middenweg was. De Amerikanen hielden eveneens vast aan hun neutraliteit. Dat maakte het lastig om sancties hermetisch gesloten te krijgen. Ook ontstond er discussie of voedsel voor burgers van de maatregelen moest worden uitgesloten. En door de boom van de Roaring Twenties begonnen bedrijven zich zorgen te maken over hun handel en investeringen.

De financiële crisis eind jaren twintig en de Grote Depressie die erop volgde, maakten de discussies nog lastiger. Toen Japan in 1931 de Chinese regio Mantsjoerije binnenviel, waren de meningen binnen de Amerikaanse regering verdeeld. President Herbert Hoover was tegen economische sancties aangezien die in zijn ogen sowieso een oorlogsdaad waren. Maar Amerikaanse diplomaten op Buitenlandse Zaken droegen aan dat de Amerikaanse markt belangrijk was voor Japan, en vonden dat sancties konden bijdragen aan een snel einde van het conflict. Maatschappelijke groeperingen als kerken en vrouwenbewegingen waren het daarmee eens. Amerikaanse industriëlen zagen er dan weer helemaal niets in: in hun ogen maakte de economische depressie elke beperking van de toch al schaarse afzetmogelijkheden onwenselijk. De uitkomst van de discussie was een compromis. De Amerikaanse regering stelde geen sancties in, maar erkende de bezetting niet.

De Volkenbond had ondertussen een onderzoek ingesteld. Toen de resultaten daarvan na twee jaar verschenen, werd de Japanse inval veroordeeld. De Japanners pikten dat niet en besloten per direct hun lidmaatschap van de Volkenbond op te zeggen. De Volkenbond pakte daarna niet door: er kwamen geen economische sancties tegen Japan.

Een paar jaar later, in 1935, vielen Italiaanse troepen Ethiopië binnen. De Volkenbond kwam nu wel snel met sancties, maar die bleken vrij weinig effect te hebben. Om de Italianen verder onder druk te zetten, wilde de Volkenbond daarom een olie-embargo instellen. Dat zou alleen maar effectief zijn als de Verenigde Staten ook meededen, maar Amerikaanse oliebedrijven profiteerden flink van de oorlog en onder meer daarom legde Washington alle verzoeken van de Volkenbond naast zich neer.

Toen Italië uiteindelijk de Ethiopische hoofdstad Addis Ababa veroverde en de overwinning uitriep, trok de Volkenbond de sancties weer in. De Volkenbond had het verschil niet kunnen maken. Het betekende het definitieve failliet van de internationale volkerenorganisatie. Maar niet van economische sancties. Die werden na de Tweede Wereldoorlog ook weer opgenomen in het Handvest van de Verenigde Naties. Discussies over sancties tegen Rusland, Iran of Noord-Korea laten ook in deze tijd zien dat internationale verdeeldheid over economische sancties geen verleden tijd is én het economisch wapen soms bot kan maken.

Openingsbeeld: Duitse kinderen krijgen soep van het leger, 17 december 1918. Bron: Getty Images.