Tweede Kamer moest na 1848 zijn eigen regels maken

Het jaar 1848 staat gebeiteld in de historische canon van Nederland als het begin van de democratie en een volledig constitutionele monarchie. Daardoor lijkt het alsof voor iedereen direct duidelijk was wat de nieuwe grondwet betekende. In werkelijkheid was ook voor de hoofdrolspelers nog onzeker hoe de hervormingen zouden uitpakken in de politieke praktijk. In de jaren na 1848 zou de Tweede Kamer zichzelf stapje voor stapje moeten uitvinden en haar macht ontdekken.

Op 13 februari 1849 kwam de Tweede Kamer voor het eerst bijeen onder de herziene grondwet. De 68 leden waren direct gekozen, ieder in een kiesdistrict met ongeveer 45.000 inwoners. Evenwel voldeed slechts 7,3 procent van de volwassen mannen aan de vereiste census om te stemmen. Moderne politieke partijen bestonden nog niet; de Kamerleden waren gekozen op persoonlijke titel.

Tweederde van de Kamerleden betrad op die 13de februari de vergaderzaal aan het Binnenhof voor het eerst. Deze dertigers en veertigers, de meesten jurist en allemaal rijk genoeg om een tweede woning in Den Haag te huren of te bezitten, kenden elkaar niet goed. Er werd eigenlijk maar weinig gezegd. Het Zeeuwse Kamerlid Daniël van Eck wist wel waarom iedereen ‘schuw’ was: ‘Er konden zeer ligt ultra’s onder ons zijn.’ Het woord ‘ultra’ stond gelijk aan ‘revolutionair’ en ‘terrorist’, en bracht angstbeelden van de guillotine en van ‘kommunisme en socialisme’ met zich mee.

Niemand leek te weten hoe men zich in het vernieuwde parlement moest gedragen. In de nieuwe grondwet waren parlementaire instrumenten en bevoegdheden vastgelegd, zoals het recht van amendement (het aanpassen van wetten), het recht van interpellatie (ministers bevragen) en het enquêterecht (om onafhankelijk onderzoek uit te voeren). Het praktische gebruik van deze instrumenten werd echter nergens uitgelegd. Uiteindelijk vormden zich al doende de geschreven en ongeschreven regels die vandaag de dag nog steeds gelden in de Tweede Kamer.

Alles hing af van de interpretatie van de regels. Als ‘bedenker’ van de grondwet had Thorbecke hierin een grote stem. Hij aarzelde niet daar politieke munt uit te slaan. Thorbecke was in 1849 door de koning buiten de ministersploeg gehouden. Daarom liet hij geen gelegenheid onbenut de regels te interpreteren op een manier die de ministers zou schaden.

Zo stelde Thorbecke in 1849 dat een minister nooit tegelijkertijd Kamerlid mocht zijn. De twee ministers voor wie dat gold, waren zich van geen kwaad bewust, want nergens stond geschreven dat dit niet mocht. Thorbecke vond echter dat zij zich dan te veel met het werk van de Tweede Kamer zouden bemoeien. Het lukte hem uiteindelijk de ministersploeg ten val te brengen, waarna het eerste kabinet-Thorbecke de kans kreeg de grondwet van 1848 te vertalen in onder andere de kies-, provincie- en gemeentewetten.

Als minister had Thorbecke weer andere interpretaties van de regels nodig om zijn gezag te beschermen. In 1862 poogde hij elke vorm van debat over de regels in de kiem te smoren. Waar hij als Kamerlid ieder ander die zoiets probeerde van inconstitutioneel gedrag had beschuldigd, wees hij nu zelf alle kritiek van de hand. Want: ‘Aan wie is men onze tegenwoordige Grondwet meer dan aan mij verschuldigd? En zou ik dan mijn eigen werk verstoren?’

In de ideale Tweede Kamer volgens Thorbecke kwamen onafhankelijke leden zonder verantwoording te hoeven afleggen aan politieke partijen door middel van rationele en beschaafde gedachtwisseling tot ‘de waarheid’. Deze waarheid leidde vervolgens tot de beste wetten voor en van alle Nederlanders. In werkelijkheid verliepen veel debatten allesbehalve beschaafd. Zo beschuldigde de liberaal J.P.P. van Zuylen van Nijevelt in november 1854 de minister van Oorlog van ‘mystificatie’: het parlementaire woord voor liegen. Aanleiding was een gerucht dat officieren een bevel van de koning zouden hebben genegeerd.

Deze minister Forstner van Dambenoy – een oude generaal die nog tegen de Belgen had gevochten en die het liefst het parlement wilde afschaffen – zag dit als een ‘beschuldiging van meineed en hoogverraad’. Hij greep naar zijn sabel; zijn eer was geschonden en slechts een duel kon deze redden. Beide heren namen secondanten in de arm en kozen een tijdstip en een plek in de Scheveningse duinen.

Toch vielen er geen slachtoffers. Zoals dat vaker ging, werd er net zo lang gepraat tot beide partijen met het geschil konden leven. Thorbecke greep het voorval aan om uit te leggen dat men zich in het parlement als gentlemen diende te gedragen. Forstner kon dat niet en stapte uiteindelijk op, net als de Kamervoorzitter, die het nooit zover had mogen laten komen.

Een ander parlementair gebruik dat gaandeweg betekenis en inhoud kreeg, was het indienen van moties. In het Reglement van Orde – het spelregelboekje uit de eerste dagen van de vernieuwde Tweede Kamer – stond geschreven dat moties de vergadering bevroren en dat deze pas verder kon gaan nadat erover gestemd was. Aanvankelijk werden moties dan ook vooral gebruikt om de beraadslaging over een onderwerp te sluiten. Maar op 21 mei 1849 formuleerde de Nijmeegse liberaal M.J. de Man een motie omdat hij wilde dat de Kamer mocht meepraten over schimmige contracten die een minister met de Nederlandsche Handel-Maatschappij had afgesloten.

Tegenwoordig is zoiets heel normaal, maar het gebruik van een motie als een inhoudelijk machtsmiddel tegen het kabinet wekte in 1849 veel discussie op. Critici vonden het ‘hoogst gevaarlijk; het zou de deur openzetten, om allerlei verklaringen bij surprise van de Kamer te verkrijgen.’

Voor- en tegenstanders tuimelden over elkaar heen, en er werd zelfs een motie ingediend over de vraag of de motie van De Man nou wel een motie was. De ja-stemmers kregen hun zin, maar uiteindelijk haalde de oorspronkelijke motie het niet. Dat zette de toon: politiek-inhoudelijke moties keerden pas in de jaren 1860 terug.

Op 27 september 1866 diende de antirevolutionair Levinus Keuchenius de eerste succesvolle motie van afkeuring uit de geschiedenis van de Tweede Kamer in. Aanleiding was het plotselinge vertrek van de minister van Koloniën P. Meijer, die gouverneur-generaal in Indië werd. De motie stelde dat ‘de Kamer, de gedragslijn van het Kabinet, ten opzichte van de uittreding van den minister van Koloniën afkeurende, [overging] tot den orde van den dag’.

De ministers waren woedend over het aannemen van de motie en verlieten de zaal. In plaats van op te stappen, zoals tegenwoordig in zo’n geval gebruikelijk is, adviseerden zij koning Willem III de Kamer te ontbinden, hetgeen de dag erop gebeurde. De koning gaf ook het stemadvies om nieuwe Tweede Kamerleden te kiezen, die in tegenstelling tot de oude in ‘overeenstemming en zamenwerking’ met de regering werkten.

De verkiezingen veranderden echter weinig aan de politieke verhoudingen en de parlementaire cultuur. Op 26 november 1867 verwierp de Kamer de begroting voor Buitenlandse Zaken. Ditmaal aanvaardde het kabinet wel de politieke consequenties en bood collectief ontslag aan. Maar Willem III weigerde dit te verlenen en ontbond opnieuw de Tweede Kamer. Enkele maanden later sloeg een Kamermeerderheid terug door een motie aan te nemen waarin de ontbinding werd veroordeeld. Het conservatieve Kamerlid De Bosch Kemper was het daar niet mee eens en noemde de motie ‘een coup d’état, een greep naar de soevereiniteit. Dat is oproer, dat is revolutie, dat is hoogverraad!’

Korte tijd later, op 28 april, werd de begroting voor Buitenlandse Zaken voor de tweede maal verworpen. Opnieuw bood het kabinet ontslag aan, en dit keer boog ook de koning voor de Tweede Kamer. Sindsdien geldt de ongeschreven regel dat geen minister zonder de steun van een Kamermeerderheid kan regeren als een hoeksteen van de parlementaire democratie.

Zo werd geleidelijk een nieuwe invulling gegeven aan de passage uit de grondwet van 1848, die stelde: ‘De koning is onschendbaar, de ministers zijn verantwoordelijk.’ Dit werd steeds minder beschouwd als stelregel dat de koning en zijn ministers niet in het debat mochten worden aangevallen, en steeds meer als voorschrift dat de koning zich niet met politiek mocht bemoeien.

Tijdens de debatten kreeg een van de herkenbaarste elementen van de parlementaire cultuur betekenis: de links-rechtsverdeling. Ook deze verdeling ontstond gaandeweg in de negentiende eeuw, met als eerste de liberale vrienden die elkaar rond Thorbecke aan de linkerzijde opzochten.

Zo zat liberaal Storm daar altijd naast ‘goede vriend’ Thorbecke, totdat zijn hart in 1860 tijdens een vlammend betoog protesteerde en hij de eerste parlementariër werd die in het harnas stierf. Vanaf 1863 zat de eigenzinnige liberaal Fransen van de Putten – die het ‘in de rede vallen’, beter bekend als de interruptie, populair maakte – op dezelfde plek en hij omringde zich daar met jonge linksgezinden.

Links-rechts kreeg een impuls toen het parlement in 1866 en 1867 tweemaal helemaal ontbonden werd. Na de verkiezingen kon alle Kamerleden een nieuw plekje uitkiezen. Waarschijnlijk nam iedereen die boos op de ministers was aan de linkerzijde plaats. Links werd in de negentiende eeuw liberaal en radicaal en rechts confessioneel en conservatief. Pas in de twintigste eeuw verdrongen sociaal-democraten de liberalen van de linkerzijde.

Terwijl de regels van 1848 langzaam maar zeker de – voor de liberalen – ‘juiste’ betekenis kregen, rammelden vanaf de late jaren zestig lastige nieuwkomers aan de poorten van de Kamer. Vanaf de jaren 1870 deed een nieuw soort politicus zijn intrede, zoals belichaamd door de antirevolutionaire Abraham Kuyper, de katholieke Herman Schaepman en de sociaal-democraat Ferdinand Domela Nieuwenhuis. Anders dan de generatie van 1848 waren zij echte volksprofeten met een specifieke achterban.

De liberalen wisten deze partijleiders van de toekomst met opvallend gemak klein te houden. Wie het rumoer van de straat in de deftige herenkamer introduceerde kreeg bijvoorbeeld te maken met een allesbehalve onpartijdige Kamervoorzitter. Deze Willem Dullert was een echte man van 1848, een reusachtige verschijning, organisator van minstens zo grote diners en feesten in Hotel Paulez en zeer geliefd als ‘wakend geweten’ van de Kamer. Onder zijn voorzittershamer hadden lastige nieuwkomers geen schijn van kans. Uiteindelijk werden zij pas geaccepteerd, toen zij in de jaren 1880 de parlementaire regels omarmden en hun aanvankelijke antiliberale felheid enigszins was getemperd.

Ondertussen waren de mannen van 1848 oud en grijs geworden. In de jaren 1870 voelde deze politieke elite zich bedreigd. In het oosten had Pruisen de Duitse deelstaten opgeslokt en het ooit zo machtige Frankrijk verslagen, en Nederland kon weleens het volgende slachtoffer worden. In het westen bevestigden Britten en Amerikanen dat Nederland nooit meer de machtigste handelsnatie van de wereld zou zijn. En in eigen land mobiliseerden confessionele leiders groepen protestanten en katholieken, en zouden een einde aan de scheiding tussen Kerk en Staat kunnen maken.

In zulke stormachtige tijden was hun geliefde parlement voor de liberalen een veilige haven. Om die te beschermen benadrukten ze hun eigen geniale verleden, waarvan 1848 het hoogtepunt vormde. Tijdens een herdenking jubelde Daniel van Eck dat het debat in de Tweede Kamer ‘geene aanleiding geeft tot bitterheden en kloven zooals men dat in vele andere Parlementen aanschouwt. Naar mate wij krachtiger worden aangevallen, eeren wij den tegenstander om zijn talent. Deze beleefdheid stroomt ons door de aderen: wij hebben haar van niemand geleerd en wij zijn er trots op.’

De werkelijkheid was anders. De liberalen gedroegen zich vaak meer als kibbelende schoolknaapjes dan als rationele heren en joegen tegenstanders met persoonlijke pesterijen uit het parlement weg. Niet-thorbeckeanen als Van Hall, Donker Curtius, de neefjes Van Zuylen van Nijevelt, Groen van Prinsterer en Van Reenen hebben uiteindelijk een slechte naam gekregen in de parlementaire geschiedenis, omdat deze in eerste instantie door hun thorbeckeaanse tegenstanders en hun leerlingen is opgeschreven. Tegelijkertijd kreeg Thorbecke alle eer en werden zijn woorden en daden gecanoniseerd. Zo werd de geschiedenis geschreven door de winnaars. Zij zouden de verkiezing van 1848 als beste jaar prachtig, en ook geheel terecht hebben gevonden.