De ministers van koning Willem I hadden het niet makkelijk. Bij het minste of geringste kregen ze het chagrijn en sarcasme van de majesteit over zich uitgestort. ‘De Koning stelt Ministeriële Departementen in, benoemt derzelver Hoofden, en ontslaat die naar welgevallen,’ zegt artikel 75 van de Grondwet van 1815. Treffender is het beleid van Willem I niet samen te vatten.
De koning gunde zijn departementen in de eerste jaren weinig rust. Of – moderner gezegd – was nog op zoek naar de ideale balans tussen organisatie en effectiviteit. Zo kwamen in 1820 twee grote departementen tot stand: van Publiek Onderwijs, Nationale Nijverheid en Koloniën, en van Binnenlandse Zaken, Waterstaat en Publieke Werken. Maar vier jaar later werden ze alweer anders ingedeeld: in het ministerie van Binnenlandse Zaken, Onderwijs en Waterstaat en dat van Nationale Nijverheid en Koloniën. Er waren in totaal tien departementen.
Ondanks al die reorganisaties wilde de koning vooral een vader zijn. Voor zijn volk, maar ook voor zijn dienaren. Zeker de eerste jaren van zijn koningschap had hij nog talloze getrouwen in dienst uit de jaren dat hij in ballingschap leefde, maar ook ambtenaren uit de Franse tijd. Bovendien had hij veel personeel. Willem wilde voorspoed en welvaart in zijn koninkrijk brengen, en daarvoor was een overheidsorganisatie noodzakelijk. Maar ook geld…
Dit artikel is exclusief voor abonnees
19e-eeuwse bezuinigingsmaatregelen
In 1818 werd duidelijk dat de staatsuitgaven veel te hoog waren. De koning besloot toen tot een vacaturestop. Vrijvallende functies moesten liefst door wachtgeldtrekkers worden opgevuld. Zijn belangrijkste besluit was de instelling van een staatscommissie, die moest adviseren over besparingen op de rijksuitgaven. Voorzitter werd jhr. mr. O. Repelaer van Driel, een telg uit een voorname Dordtse familie, die onder Lodewijk Napoleon en Willem I verschillende regeringsposten had bekleed.
Zo’n duizend ambtenaren en bedienden kostten de staat jaarlijks 11 tot 12 miljoen gulden, constateerde de commissie-Repelaer. In werkelijkheid was het aantal door de staat betaalde functionarissen veel hoger. Wie wat rekenwerk loslaat op de Staatsalmanak uit die tijd, waarin de gehele overheidsorganisatie staat weergegeven, komt tot meer dan 4300 ‘ambtenaren’. En dan zijn de scholen, het leger en de marine nog niet eens meegerekend. De werkelijke kosten van het ambtenarenapparaat moeten dus veel hoger hebben gelegen.
Inefficiënte ambtelijke structuur
Niet alleen het grote aantal ambtenaren en het ambitieuze takenpakket van de koning dreven de uitgaven omhoog. Wie de commentaren uit die tijd leest, bemerkt veel kritiek op een ‘omslagtige inrigting’ van de departementen als gevolg van een ‘te slaafsch navolgen van het voorbeeld der Fransche Republiek’. Tweede Kamerlid Van Alphen prees de spaarzaamheid van de koning, maar ergerde zich aan ‘de onophoudelijke pogingen van begeerigheid en de uitbreiding van de bureaucratie’.
Het hoofd van de Staatssecretarie (het ‘kantoor’ van de koning), Anton Falck, haalt in zijn memoires een treffend voorbeeld van de gezapige ambtelijke cultuur aan. Hij stuitte bij het ministerie van Onderwijs op een ambtenaar ‘dien ik met eene jaarlyksche toelage van 1200, de helft van zyn tractement, van boord zette omdat noch iemand anders noch hy zelve in staat was van te zeggen wat hij uitvoerde of uitvoeren kon’.
De vereniging van de Noordelijke en de Zuidelijke Nederlanden had vanzelfsprekend consequenties voor de hoeveelheid werk van de ambtenaren. Bij het ministerie van Binnenlandse Zaken was het aantal binnengekomen brieven opgelopen van 3500 in 1814 tot ruim 5000 in 1817. Voor de behandeling daarvan schoten de organisatie en het aantal ambtenaren tekort.
Dure verhuizingen
Tot 1830 had de Haagse bureaucratie te maken met een ingrijpend en kostbaar fenomeen: de jaarlijkse verhuizing van Den Haag naar Brussel en omgekeerd. Volgens de afspraken, gemaakt tijdens het Congres van Wenen, zou de residentie van het nieuwe koninkrijk wisselend in het noorden en het zuiden zijn. Willem I hield dan ook hof op vier verschillende plekken. Als hij in het noorden was, verbleef hij in Den Haag en ’s zomers op Het Loo. In het zuiden woonde en werkte hij in Brussel en ’s zomers in Laken. Met hem trokken de ministers en een groot deel van de ambtenaren mee.
Ook de Staten-Generaal vergaderden het ene jaar in Brussel, het andere in Den Haag. De jaarlijkse verhuizing had steeds begin oktober plaats. Aangezien dat met de trekschuit en diligence moest, nam de operatie minstens vijf dagen in beslag. Het landsbestuur lag dan vrijwel stil.
De Eerste en Tweede Kamer telden vanaf 1815 165 leden. In 1818 waren er 145 vaste ambtenaren die naar Brussel gingen; in 1820 was dat aantal opgelopen tot 162. Van de Staatssecretarie verhuisden de meeste ambtenaren mee. Inclusief het Kabinet des Konings, de griffie van de Staten-Generaal en de secretarie van de Raad van State ging het om zo’n zestig personen.
De gezinnen van al deze medewerkers verplaatsten zich meestal ook. De verhuiskosten bedroegen jaarlijks ongeveer 3 miljoen gulden.
Invoering van een nieuw bestuurssysteem
De commissie-Repelaer kwam op 21 juni 1822 met een uitgebreid voorstel voor meer efficiency en bezuinigingen, onder meer op het aantal ambtenaren. De koning nam in 1823 een groot deel van de aanbevelingen over. De departementen werden allemaal volgens hetzelfde model ingericht. Aan het hoofd stond voortaan een secretaris-generaal, met administrateurs als afdelingschefs. Referendarissen – beleidsambtenaren – moesten de secretaris-generaal en de minister dienen van ‘consideratie en advies’. Voor redactionele werkzaamheden waren er commiezen en adjunct-commiezen. Zij waren geen eenvoudige bureau-ambtenaren, want van de commiezen werd verwacht dat ze rechten hadden gestudeerd. De traktementen werden opnieuw vastgesteld. Zo mochten referendarissen niet meer dan 3500 gulden per jaar ontvangen, commiezen 3000 gulden en adjunct-commiezen 1500 gulden.
Al het schrijfwerk, waarvoor tot die tijd een leger aan klerken beschikbaar was, werd nu uitbesteed aan bladschrijvers of kopiisten. Zij waren niet meer in dienst van het rijk, maar werden ingehuurd. Zij konden 9 cent per bladzijde van 30 regels van 36 letters verdienen.
Wat wij nu de bestuursdienst van de departementen noemen en toen ‘het bureau’ heette, omvatte nog geen tweehonderd ambtenaren. De centrale leiding van de departementen moest zorgen voor een efficiëntere werkwijze, een snellere behandeling van de post en lagere kosten.
Ook de archieven werden anders ingedeeld. Voortaan werden besluiten van een departement op een dubbelvel papier geschreven. Daartussen werden de stukken gelegd die tot het besluit hadden geleid. Zo ontstond een chronologische serie, die toegankelijk werd gemaakt door indexen. De datum van een afdoening bepaalde dus de ordening van de besluiten en brieven. Deze inrichting van overheidsarchieven is zo gebleven tot 1950.
De effecten van het nieuwe beleid
Toch had Falck, inmiddels minister van Publiek Onderwijs, Nationale Nijverheid en Koloniën, weinig vertrouwen in de voorstellen van de koning: ‘De post voor jaarwedden verminderde, maar die voor wachtgelden en de pensioenlijst zwollen zichtbaar op. Zelfs was de Koning niet karig als het erop aankwam om in het lot van uitvallende ambtenaren te voorzien.’
Ook vond hij het niet terecht dat de klerken werden vervangen door ‘flexkrachten’. ‘Het lot van vele reeds beproefde en niet onverdienstelijke geëmployeerden werd op losse schroeven gesteld; het vertrouwen van allen op den beschermenden invloed hunner superieuren vernietigd of ten minste zeer aanmerkelijk verzwakt.’
De scepsis van Falck was terecht. Veel effect op de beperking van de staatsuitgaven was er niet en al in 1830 werd een nieuwe reorganisatie aangekondigd. De scheiding tussen Nederland en België speelde daarbij een rol. Maar de huidige organisatie en werkwijze van de departementen stoelen nog steeds op het koninklijk besluit van 1823.
