Unie van gelijke staten

Grondspeculatie was aan de orde van de dag toen de staten met een open grens opeens tot aan de Mississippi reikten. Daarmee kwam de vraag op tafel of dat wel gewenst was, en zo niet, wat er moest gebeuren met het nieuwe gebied. De kans op verdeeldheid was enorm. Het laat zich raden dat de staten die terrein beheersten tot aan de Mississippi dat gebied graag zelf wilden houden, om het te verkopen. Aan de andere kant stonden machtige staten zonder open westgrens, zoals New York, Massachusetts en South Carolina. Zij zagen liever dat dit niet-ontwikkelde land in een nationale pot kwam, onder gezag van het Congres.

Er moest snel iets worden geregeld, want er waren nogal wat illegale nederzettingen ontstaan in de vallei van de Ohio-rivier. Kolonisten rukten op. Dat leidde steeds vaker tot confrontaties met de indianen, die voordien door Engelse militairen werden beschermd. Wie precies gezag uitoefende en welke rechten en plichten de kolonisten hadden, bleef onduidelijk. Bovendien waren er tussen de staten onderling ook nog eens conflicterende claims op het nieuwe gebied.

Het Confederale Congres moest een regeling bedenken. Er was eerder over gepraat – in 1777, toen de Articles of Confederacy werden opgesteld –, maar er was nog niets geregeld. Een basisafspraak lag er wel: de staten zouden alle gebied ten westen van de Appalachen in principe overdragen aan de Confederatie, die de opbrengsten van landverkopen zou gebruiken voor het algemene belang. Thomas Jefferson, de meest creatieve Founding Father, stelde ook meteen maar voor dat in deze gebieden zo’n tien nieuwe staten moesten worden opgezet en dat die op gelijke voet zouden worden toegelaten tot de Confederatie. Hij had er zelfs al namen voor bedacht, zoals Sylvania, Assenisipia, Polypotamia. En – typisch Jefferson – hij had ook een systeem van landverdeling opgesteld dat uitging van strakke lijnen en een interne verdeling.

De informele afspraken werden vastgelegd in de Land Ordinances van 1784 en van 1785, waarin de Confederatie een breed systeem opzette van landmeting en verkoop van grond in het westen. Het meetsysteem van Jefferson werd de basis van Amerika’s ontwikkeling (zie kader onderaan de pagina). Dat het grootste deel van de Verenigde Staten eruitziet als een keurig geordend schaakbord, waarin de grenzen van county’s en staten kaarsrecht lopen, is aan Jefferson te danken.

Hij kan met recht de ‘Vader van het Westen’ genoemd worden. Hij had altijd de visie dat de Verenigde Staten over het continent zouden opschuiven, zelfs al was nog lang niet duidelijk hoe dat continent in elkaar zat. Jefferson zou in 1803 het Franse gebied ten westen van de Mississippi tot aan de Rocky Mountains kopen van de Franse keizer Napoleon Bonaparte – de zogenoemde Louisiana Purchase, waardoor de omvang van de Verenigde Staten verdubbelde.

Op 13 juli 1787 werd de ordening definitief geregeld in een officiële wet, de Northwest Ordinance genoemd. De regeling mag gelden als het belangrijkste wetgevende succes van het Confederale Congres, dat vanwege hopeloze verdeeldheid niet al te veel tot stand bracht. Weinig Amerikanen zullen zich realiseren dat deze wet bepaalde hoe hun land eruitziet en hoe het politiek in elkaar zit.

Niet alleen werd het gebied ten noorden en westen van de Ohio-rivier opgedeeld op de manier die Jefferson had voorgesteld, minstens zo belangrijk was dat in de Ordinance werd geregeld dat deze gebieden, als ze aan de voorwaarden voldeden, nieuwe staten konden worden. Ze konden op basis van gelijkheid tot de Unie toetreden, met twee senatoren en een aantal afgevaardigden op basis van het aantal inwoners.

Het proces van toetreding had de vorm van een drietrapsraket. Eerst zou het gebied worden bestuurd door een gouverneur en door rechters die het federale Congres mocht benoemen. Vervolgens zou het gebied, als er minstens 5000 vrije mannelijke inwoners waren, een zichzelf besturend territory worden met eigen wetgevers en een niet-stemgerechtigde vertegenwoordiging in het Congres. De gouverneur zou nog steeds door dat Congres benoemd worden.

Tot slot kon een territory, als er meer dan 60.000 vrije burgers woonden, met instemming van het Congres worden toegelaten als een staat in de Verenigde Staten, gelijk aan de dertien oorspronkelijke staten.

Om het aantal staten binnen de perken te houden werd bepaald dat het Ohio Territory, het gebied tussen de Ohio-rivier en de Grote Meren, niet meer dan vijf (en niet minder dan drie) staten zou mogen opleveren. Het gebied ten zuiden van de rivier was nog niet afgebakend – Spanje claimde nog rechten. Tot in 1795 het Verdrag van San Lorenzo ook daar staten mogelijk maakte, onder dezelfde voorwaarden van de Northwest Ordinance.

Verder werd bepaald dat de bewoners die hun oude staten verlieten en naar nieuwe gebieden trokken al hun rechten behielden, behalve het stemrecht; dat kregen ze pas als het gebied een staat werd. Het werd cruciaal geacht voor de toekomst van die nieuwe gebieden dat bewoners hun grondrechten niet zouden verliezen. Anders zou de animo om te vertrekken beperkt zijn. Onderwijs, het recht op juryrechtspraak, en vrijheid van geloof en organisatie behoorden tot deze rechten, maar ook – belangrijk voor later – persoonlijke vrijheid. De Ordinance stelde ronduit: ‘Er zal noch slavernij, noch onvrijwillige dienstbaarheid zijn [in het gebied].’ Opmerkelijk is dat het woord ‘slavernij’ hier open en bloot stond, terwijl het een paar jaar later in de grondwet van 1787 angstvallig werd vermeden.

Overigens werd ook bescherming geboden aan de oorspronkelijke bevolking, de indianen. De Ordinance stelde: ‘De uiterste goede trouw zal altijd worden betracht tegenover de indianen; hun landen en eigendommen zullen nooit van hen worden afgenomen zonder hun instemming.’ Meer mooie woorden werden besteed aan de bijna onvermijdelijke confrontaties tussen kolonisten en oorspronkelijke bewoners. Het zouden holle woorden blijken, in de praktijk voortdurend geschonden.

De bereidheid om nieuwe staten op voet van gelijkheid te laten toetreden tot de Unie was verrassend revolutionair. Het betekende in de praktijk dat de Unie oneindig opgerekt kon worden zonder dat de politieke structuur onder druk zou komen – er waren geen tweederangsgebieden. Maar ook was zo duidelijk dat de toekomst van de Verenigde Staten in het westen lag: er was geen grens aan de expansie. Deze regeling maakte de uitbreiding naar het westen in principe oneindig, wat de toetreding tot de unie van Alaska en Hawaii in 1958 nog maar eens bewees. Op de kortere termijn kwamen uit het Northwest Territory vijf staten voort: Ohio (1803), Indiana (1816), Illinois (1818), Michigan (1837) en Wisconsin (1848).

De Northwest Ordinance werd in 1789 herbevestigd door het eerste Congres dat bijeenkwam onder de nieuwe grondwet van de Verenigde Staten. Afgezien van de ban op slavernij werd de regeling ook van toepassing verklaard op het gebied ten zuiden van de Ohio dat door North Carolina aan de Unie was gegeven. Dit Southwest Territory zou al in 1792 de staat Kentucky en in 1796 Tennessee opleveren. In 1798 werd de Ordinance ook geldig voor het Mississippi Territory, dat door Georgia werd afgestaan. Het westelijke deel daarvan werd een staat in 1817, het oostelijke deel, dat daarna het Alabama Territory ging heten, werd in december 1819 de staat Alabama.

De Northwest Ordinance speelde een grote rol in de aanloop naar de Amerikaanse Burgeroorlog. Zo kwam het in 1819 tot de eerste grote confrontatie tussen Noord en Zuid, over de organisatie van de Louisiana Purchase, het gigantische gebied tussen de Mississippi en de Rocky Mountains. Tot dan toe was de balans goed bewaard gebleven tussen nieuwe zuidelijke staten met slavernij en de nieuwe staten in het Ohio Territory waar slavernij verboden was. De slavenstaten hechtten daaraan, als zekerheid tegen enige federale bemoeienis met hun peculiar institution.

Dit artikel gaat verder onder de afbeelding.

Problemen ontstonden toen Missouri toegelaten wilde worden. Dit deel van het Louisiana Territory was een rijk landbouwgebied, al ontwikkeld door slavenhoudende zuidelijke plantagehouders die gebrand waren op het uitbreiden van hun imperia. Uiteraard voorzag de voorgestelde grondwet van de staat dus in slavernij. Alleen lag Missouri boven de Ohio-rivier en zou het volgens de regels van de Northwest Ordinance geen slavernij mogen toestaan. Toen in het Congres de wet tot toelating aan de orde kwam, protesteerden noordelijke politici ertegen dat de regels werden gebroken. Ze stelden voor geleidelijk aan de slaven in Missouri te laten verdwijnen en wilden daartoe amendementen op de grondwet van de nieuwe staat.

De zuiderlingen in de Senaat wilden daar niets van weten; ze stelden dat elke kleine aantasting van het recht op slavernij het hele instituut uiteindelijk zou bedreigen. Dit scenario van geen centimeter toegeven omdat het hele bouwwerk dan kon instorten, zou tot aan de Burgeroorlog nog vele malen herhaald worden. Maar in 1820 was er nog ruimte voor een tussenoplossing: het Missouri Compromise. Daarbij werd in principe de slavernijgrens van de Ohio-rivier doorgetrokken tot aan de westkust. Missouri gold als uitzondering. Om in de Senaat de balans te houden werd Maine afgescheiden van Massachusetts en als nieuwe staat met een slavernijverbod opgenomen.

In de jaren na de oorlog tegen Mexico (1845-1848) zou de Ordinance opnieuw opduiken. Een slimme anti-slavernij afgevaardigde, David Wilmot, stelde toen voor in geen van de op Mexico veroverde gebieden slavernij toe te staan. Heel bewust had Wilmot in zijn voorstel de tekst overgenomen van de Northwest Ordinance, de regeling die indertijd slavernij had verhinderd in staten als Illinois, Indiana en Ohio. De zuiderlingen stonden natuurlijk op hun achterste benen, en hoewel het er een paar keer op leek dat Wilmots voorstel erdoor zou komen, sneuvelde het uiteindelijk. Tot woede van de tegenstanders van slavernij.

De onderliggende vraag was steeds of het Congres eigenlijk wel kon beslissen over slavernij in de territory’s. Bij het Missouri Compromise had het Congres dat gewoon gedaan door de grens vast te leggen. Zuiderlingen hadden daar altijd vraagtekens bij gesteld. Zij vonden dat de federale overheid deze gebieden beheerde voor álle staten en dus ook voor hen. En, redeneerden ze, aangezien de grondwet slavernij gewoon toestond, kon die dus overal worden ingevoerd. Het Congres moest zich daar niet mee bemoeien.

De vraag of slavernij wel of niet mogelijk moest zijn in nieuw te vormen staten, zou de lont in het kruitvat worden. Toen het Nebraska Territory in 1854 gevormd moest worden, leidde dat tot een burgeroorlog. De zuiderlingen claimden dat slavernij overal mogelijk was; noorderlingen, onder wie Abraham Lincoln, weigerden dat te accepteren. De burgeroorlog loste dat probleem op: met het Dertiende Amendement op de grondwet werd slavernij afgeschaft.

Maar de andere erfenis van de Northwest Ordinance, dat staten ongeacht het aantal inwoners of de oppervlakte op gelijke voet kunnen toetreden tot de Unie, is onverminderd aanwezig. Het is een erfenis die bij elke presidentsverkiezing of bij elke discussie over de oververtegenwoordiging van de dunbevolkte staten in de Senaat weer zichtbaar is. In dat opzicht was de Northwest Ordinance van 1787 een van de belangrijkste wetten die ooit in de Verenigde Staten zijn aangenomen.