Duurzame vrede in Europa

Na de val van de Muur dreigde de West-Europese stabiliteit in gevaar te komen. De twee Duitslanden wilden hereniging, maar de andere landen dachten met schrik aan het verleden. De oplossing was uiteindelijk simpel: de Duitse eenwording en de Europese integratie werden gezien als twee zijden van één medaille. Het Verdrag van Maastricht in 1991 bestendigde die opvatting en luidde een nieuwe orde in, die tot nu toe goed heeft gewerkt.

Van 2 op 3 december 1989 werd de Maltese kust geteisterd door een hevige storm. Het was alle hens aan dek op de kruiser USS Belknap, die in de haven van Valletta lag. Bij het vallen van de avond sloeg de officierssloep zelfs kapot op het dek van de Belknap, zo hard stormde het. Dit Amerikaanse vlaggenschip was niet zomaar voor anker gegaan bij Malta. De Amerikaanse president George Bush en de Sovjetleider Michael Gorbatsjov waren op het eiland voor een tweedaagse topontmoeting over de toestand in de wereld.

Daar was alle reden toe. Krap een maand eerder, op 9 november, was de Berlijnse Muur gevallen, en de situatie in Midden- en Oost-Europa was onverminderd turbulent. De wetmatigheden van de Koude Oorlog werden in hoog tempo iets van het verleden. De supermogendheden moesten iets. Het was de bedoeling geweest om twee dagen lang, in vier sessies, afwisselend te vergaderen op de Belknapp en de Sovjetkruisers Slava en Maxim Gorki, die ook Malta hadden aangedaan.

Uiteindelijk kwam daar door de storm weinig van terecht. De topontmoeting werd ingekort tot twee middagsessies op de Maxim Gorki, die veilig in het dok lag. Toch zou dit treffen het begin inluiden van het einde van de Koude Oorlog. De top eindigde met de eerste gezamenlijke persconferentie van de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie en zou werken als een katalysator voor de vreedzame Duitse eenwording, precies tien maanden later – al was dat toen nog onvoorstelbaar; het zinderde overal in de wereld van suspense en verandering.

Na de val van de Muur en de implosie van de DDR gloorde een westerse overwinning in de Koude Oorlog, maar ook de Duitse eenwording. Terwijl de geschiedenis leerde dat als de Duitse eenheid reëel werd, oorlog niet ver weg meer was. De periode van Duitse eenheid, van 1871 tot 1945, was onlosmakelijk verknoopt met de meest duistere jaren van de Europese geschiedenis. Brute deling van het land was een betere garantie voor Europese stabiliteit gebleken.

Na de Tweede Wereldoorlog was het Duitse vraagstuk vooruitgeschoven. Tijdens de Koude Oorlog was het steeds opnieuw verlengd, verduurzaamd en verfijnd in de vorm van een glasheldere tweedeling, vanaf 1961 zelfs in de vorm van een heuse muur. Die rustgevende orde werd nu, na vier decennia van stabiliteit, ter discussie gesteld door de toestand in Duitsland.

Dit kon niet zonder gevolgen blijven. De verstofte non-besluiten van de conferenties van Jalta en Potsdam in 1945, waarop deze naoorlogse orde gebouwd was, lagen 44 jaar later opnieuw levensgroot op tafel. Volkenrechtelijk was er weinig houvast. De essentie van de ‘orde van Jalta’ was immers dat er na de Tweede Wereldoorlog geen vredesverdrag was getekend met en over Duitsland. De naoorlogse grenzen waren provisorisch. Het hele systeem van Duitse, Europese en mondiale tweedeling was gebaseerd op de onoplosbaarheid van de Oost-Westtegenstelling. Dit was nu allemaal aan het schuiven.

Wat betekende dit? Waren Duitsland, Europa en de wereld terug in 1945? Of misschien in 1939? Want wat als Duitsland de brutaliteit zou hebben om de grenzen van voor de Tweede Wereldoorlog te claimen door de provisorische Oder-Neisse-grens met Polen, die het hart van de orde van Jalta vormde, ter discussie te stellen? De Britse premier Margaret Thatcher hield daar in elk geval serieus rekening mee. En wat betekende dit alles voor het megaproject van de Europese integratie? Dreh- und Angelpunkt van dat hele project was West-Duitsland, de ideologische rationale van de Koude Oorlog. Had de Europese Gemeenschap (EG) nog bestaansrecht in een toekomst zonder Koude Oorlog en met een Duitsland dat niet alleen naar hereniging verlangde, maar de vervulling van dat verlangen ook binnen handbereik zag komen?

Op 18 november 1989 was er een ingelaste topontmoeting van de regeringsleiders van de Europese Gemeenschap in Parijs. Bij die gelegenheid was het bondskanselier Helmut Kohl duidelijk geworden hoe krachtig zijn partners zich bewogen in de richting van 1945, en hoe sterk en snel het wantrouwen tegen de Duitsers navenant toenam. Het Franse voorzitterschap had deze extra top opgetuigd en op de agenda prijkte één prioriteit: de ‘redding van de EG’.

Concreet betekende dit vreemd genoeg een vergadering over meer omvangrijke hulpprogramma’s voor Midden- en Oost-Europa ter bevordering van de veranderingen aldaar. Tijdens de besprekingen stelde Kohl tot zijn ontzetting vast dat er een taboe rustte op het thema van de Duitse eenwording: er werd met geen woord over gerept. Bizar – alsof de Muur op 9 november niet gevallen was. Bij het dessert hield hij het niet meer. Toen had Thatcher de ban gebroken en verkondigd dat elk idee over Duitse eenwording waanzin was. De Nederlandse premier Ruud Lubbers steunde haar.

Kohl repliceerde: de NAVO stond sinds 1970 formeel positief tegenover Duitse hereniging. Daarop ontstak Thatcher in woede. De verklaring waarop Kohl doelde stamde uit een tijd waarin men ervan overtuigd was geweest dat de Duitse eenwording nooit werkelijkheid zou worden. Herziening van de Duitse grenzen was niet aan de orde, en dat gold ook voor de Duits-Duitse grens! Kohl was geschokt, maar wist nu ook wat hem te doen stond. Hij en alleen hij kon de EG redden – langs die halte liep de enige weg naar een snelle en vreedzame Duitse hereniging.

Op 4 december ging Bush vanuit Malta naar het kasteel van Stuyvenberg, een residentie van het Belgische koningshuis in Laken, voor een diner met Kohl. Daar bevestigde de Amerikaanse president de juistheid van en zijn steun voor de Europa-politieke koers die Kohl had ingezet ten bate van de Duitse hereniging via een ‘tienpuntenplan’. Daarin werd verklaard dat de omvorming van de DDR tot een democratie en markteconomie, via een korte periode van Duits-Duitse confederatie, zou leiden tot een volwaardige Duits-Duitse federatie. Onder de punten 6 tot en met 9 stond uitgelegd dat dit zich diende te voltrekken binnen de kaders van een overkoepelend Europees veiligheidsconcept, en ingebed in de Europese integratie. In die laatste dimensie kon het Duitsland van Kohl de offers brengen die nodig waren om het vertrouwen te houden van de West-Europese partners, Frankrijk voorop.

Dit zou hem, met steun van de Amerikanen, binnen twee jaar lukken. Het leidde tot het Verdrag van Maastricht – het Verdrag over de Europese Unie – en in het bijzonder de muntunie – de Europese Economische en Monetaire Unie (EMU). Thatcher (en later John Major) zou het Verenigd Koninkrijk buiten dat laatste project houden. Dat was echter geen sinecure.

Krap twee weken na de ingelaste topontmoeting in november 1989 ontmoetten de EG-regeringsleiders elkaar opnieuw, nu op de officiële afsluitende top van het Franse voorzitterschap in Straatsburg, op 8 en 9 december. In de tussenliggende dagen was de sfeer niet bepaald veranderd. Kohls tienpuntenplan zette onverminderd kwaad bloed. De top verliep volgens hem in de ‘ijzigste atmosfeer’ ooit. En nu werd er niet gewacht tot het dessert.

Thatchers openingsstatement was snoeihard anti-Duits: ‘Tweemaal hebben we de Duitsers verslagen. En nu zijn ze er weer!’ Vervolgens maakte de Iron Lady bezwaar tegen elke suggestie van Duitse eenwording, zolang Kohl de Poolse westgrens niet erkende. Maar Kohl wist intussen dat het haar om die andere provisorische grens ging: de Duits-Duitse. Bovendien moest hij vaststellen dat de meeste anderen zich zwijgend achter Thatchers cri de coeur schaarden. Zij zei genau das was die allermeisten dachten, maar niet hardop zeiden. Dat wil zeggen, op één man na: Ruud Lubbers. Die vroeg zich ook hardop af of ‘het op basis van het verleden opportuun is dat Duitsland opnieuw één land wordt’. Een klap in het gezicht van de bondskanselier (die hij niet licht zou vergeten).

Het groepje vrienden van Kohl werd zo wel heel klein. Alleen de andere Benelux-landen, België en Luxemburg, en het Spanje van Félipe Gonzáles lieten hem niet vallen. De doorslaggevende stem was die van de Franse president François Mitterrand. Maar diens stem bleef aanvankelijk vaag en onduidelijk op deze cruciale top in Straatsburg. Toch rekende Kohl op zijn bester Freund in Europa en het onderlinge vertrouwen dat zij sinds begin jaren tachtig zorgvuldig hadden opgebouwd. Regelmatig vlogen ze elkaar tegemoet voor een diner in een van de vele sterrenrestaurants in het uitgestrekte Frans-Duitse Rijnland.

Maar bovenal bewezen ze elkaar politieke diensten in netelige kwesties in de binnenlandse en buitenlandse politiek, waarmee ze elkaars positie versterkten. Bijvoorbeeld toen Mitterrand tijdens een toespraak voor de Bondsdag in 1983, ter ere van de viering van het Frans-Duits vriendschapsverdrag, Kohl niet alleen verrast had met steun voor diens verkiezingscampagne, maar ook met onomwonden steun voor het NAVO-dubbelbesluit over de plaatsing van kernraketten (waarvoor Kohl in eigen land hevig onder vuur lag). Als klap op de vuurpijl had hij Victor Hugo geciteerd. Tussen Frankrijk en Duitsland bestond een société unie par le sang, een bloedgemeenschap, zo had de Franse president toen gezegd.

Op 22 september 1984 was het opbloeiende politieke partnerschap tussen Mitterrand en Kohl voor de wereld zichtbaar geworden in de iconische handdruk in de stromende regen op de dodenakkers van Verdun. De top van Straatsburg was de ultieme test voor hun vriendschap. Kohl trof zijn vriend in gewetensnood. Hij wist dat Mitterrand ‘niet wilde dat de status van Duitsland veranderde zonder dat de Europese eenheid veel verder voortgeschreden was’, al zei zijn vriend hem dat nie gerade aus ins Gesicht.

Mitterrand zei sowieso niet veel tijdens die top, al hielp hij wel op een heel belangrijk punt: de onderhandelingen over de muntunie, waarvan Frankrijk de opening definitief wilde vastleggen tijdens het Franse voorzitterschap van de EG, zouden pas beginnen na de West-Duitse verkiezingen in 1990. Precies zoals Kohl hem twee weken eerder gevraagd had, met het oog op de weerstand tegen een Europese muntunie in West-Duitsland.

Kohl wist daarop wat hem te doen stond. In Straatsburg werd een resolutie opgesteld – en aangenomen – waarin verklaard werd dat de Duitse eenwording en de Europese integratie moesten worden gezien als twee zijden van één medaille. Dat strookte fraai met het tienpuntenplan, maar ook met de Franse Europese ambities: een kwantumsprong in het integratieproces via de stichting van een muntunie.

Zo werd het zelfbeschikkingsrecht van de Duitsers bevestigd en werd een onherroepelijk startpunt vastgelegd voor een Intergouvernementele Conferentie (IGC) over de EMU: december 1990. Enkele weken later stuurden Mitterrand en Kohl een gezamenlijke brief waarin ze stelden dat deze onderhandelingen eind 1991 tot een afronding moesten komen. Dat zou gebeuren tijdens de top van Maastricht, maar eerst moest de Duitse hereniging worden geregeld.

Het was het vredesverdrag ‘met en over’ Duitsland, ondertekend door de vier voormalige bezettingsmogendheden en de ‘twee Duitslanden’, dat een definitief einde maakte aan de orde van Jalta en Duitsland herenigde via de federatiestructuur van de BRD. Dit zogeheten ‘twee-plus-vier verdrag’ trad op 3 oktober 1990, de Tag der Deutschen Einheit, in Duitsland in werking. Het legde het fundament voor het einde van de Koude Oorlog en de hereniging van Europa, en werd gefaciliteerd door het proces van de Europese integratie. Die Europese pendant van de Duitse eenheid werd een jaar later bevestigd in het Verdrag van Maastricht. Hiermee was de Integrationsfriede een feit en werd de orde van Jalta vervangen door wat men de ‘orde van Maastricht’ zou kunnen noemen, zeker wat betreft de Europese werkelijkheid.

In het Gouvernement van de Limburgse hoofdstad werden definitief de gordiaanse knopen doorgehakt die de weg naar een post-Koude-Oorlog-Europa van integratie tot dan toe versperd hadden. Het Verenigd Koninkrijk kreeg voorshands een opt-out van de EMU. Duitsland kreeg een Europese Centrale Bank (in oprichting) geschoeid op Duitse leest (onafhankelijk van de politiek en louter gericht op prijsstabiliteit) en Frankrijk kreeg een onherroepelijke startdatum voor de muntunie: 1 januari 1999.

Dit was de basisdeal onder het nieuwe Europese verdrag dat de Verdragen van Rome (uit 1957) opvolgde en Europa klaar moest maken voor een nieuwe eeuw, en de EG omdoopte tot de Europese Unie (EU). Behalve het gigantische project van de muntunie zorgde ‘Maastricht’ ervoor dat er een nieuwe verdragsstructuur kwam, bestaande uit drie pijlers: die van de interne markt, die van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, en die van justitie en binnenlandse zaken.

De eerste pijler stond bol van de integratieambitie op basis van een nog verdere uitwerking van de Europese eenheidsakte uit 1985. Dat hield in: completering van de gemeenschappelijke markt door meer liberalisering en besluitvorming daarover via een gekwalificeerde meerderheid en bevoegdhedenoverdracht naar de Brusselse instituties. De tweede en derde pijlers stroomden over van beloftes over zaken als een krachtige eensgezinde EU-positie in de wereld en Europees burgerschap. Dat zouden vooral beloftes blijven.

Zo boekte het Europa van de integratie in Maastricht zijn ongelooflijke overwinning op de ‘Europese burgeroorlog’. De opluchting was groot. De ongekend succesvolle ‘uitvinding’ van de vrede, die in West-Europa was gedaan, bleek bestendig zonder Duitse en Europese deling. Die gelukkige uitvinding was echter nergens echt vastgelegd, of het moest in het Verdrag van Maastricht zijn. Maar als dat laatste het geval was, dan was één ding zonneklaar: het werk was niet af.

Onderhoud was urgent, want ‘de EU is geen vrede, maar slechts een bestand’, zoals de Italiaan Tomasso Padoa-Schioppa, een van de architecten van de EMU, het vijftien jaar na Maastricht zorgelijk zou samenvatten. Het was 2005, de tijden leken veranderd, Europa was één geworden, de echte crises moesten nog komen. Maar er was ook iets paradoxaals aan die verandering. In het dominante westen waanden de Europeanen zich nog in het comfortabele ‘Amerikaanse Europa’ van de twintigste eeuw. Maar juist dat Europa hadden de Amerikanen onder Bush sr. achter zich gelaten.

In 2017 gaf Federica Mogherini, de toenmalige Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid, een toespraak in Maastricht ter gelegenheid van de 25ste verjaardag van het Verdrag van Maastricht. In de feestzaal van het Gouvernement vatte Mogherini de enorme ambities samen die destijds zwart op wit waren vastgelegd: ‘Het Verdrag van Maastricht (…) was een revolutie: voor het eerst in de wereldgeschiedenis werd het bouwen aan de vrede de aspiratie van een heel continent.’

Mogherini, in 1973 geboren, voegde er nog een persoonlijke noot aan toe: ‘Ik herinner me heel goed de hoop van mijn generatie aan het einde van de Koude Oorlog, de stoutmoedige hoop op en de verwachtingen van een “nieuwe wereldorde”.’ Die hoop stond in 2016 onder hevige druk, en dat is nog steeds zo, terwijl er toch al zoveel waarschuwingen zijn geweest dat die hoop zomaar kwijtgespeeld kan worden als er te lichtzinnig omgesprongen wordt met de opdrachten die besloten liggen in het Verdrag van Maastricht.

De Europese geschiedenis leert dat weinig zo abrupt kan verdwijnen als de vrede – althans, zo lijkt het achteraf als ze verloren is. Pas achteraf komt het besef dat de beukende krachten op de fragiele fundamenten van de vrede veel te vaak zijn weggewuifd. Pas achteraf komt het inzicht dat geluk meestal niet meer is dan een moment. Pas achteraf, na de opwinding en na de angstroes van de overweldiging, zullen de waarschuwende stemmen die voorafgingen aan de ramp op waarde geschat worden, net als hun hopeloze pracht van nuance.

Voortdurend maken we elkaar in Europa wijs dat we leven in een ‘Europa van achteraf’, het Europa van ná de oorlog. Maar dat achteraf is allang voorbij. Met het uitsterven van de generatie die dat achteraf echt heeft meegemaakt verandert de werkelijkheid. Het achteraf van ooit is een vooraf in het nu. Dat is niet geruststellend, zo weten we uit de Europese geschiedenis. Willen we de orde van Maastricht behouden, dan zullen we eraan moeten werken, door deze te onderzoeken, te problematiseren, kritisch te benaderen en zo verder te brengen door verandering, zonder de essentie van vrede die erin vastligt te verliezen. Alleen zo kan een betere toekomst verbeeld worden binnen de kaders van dit historische en curieuze vredesverdrag.

Mathieu Segers is hoogleraar eigentijdse Europese geschiedenis en Europese integratie aan de Universiteit Maastricht.

Het Verdrag van Maastricht

Op 9 en 10 december 1991 vergaderden de politiek leiders van de lidstaten van de Europese Gemeenschap in het Gouvernement in Maastricht over een nieuw basisverdrag. De EG bestond toen nog uit twaalf landen: België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Ze besloten dat de EG werd opgevolgd door de Europese Unie, die behalve op het gebied van de gemeenschappelijke markt ook taken kreeg die te maken hadden met veiligheid, justitie, migratie en buitenlandse politiek.

Daarnaast spraken de EG-landen in Maastricht af om de Economische Monetaire Unie (EMU) op te richten, met als belangrijkste onderdelen de eenheidsmunt (euro) en de Europese Centrale Bank. Denemarken en het Verenigd Koninkrijk wisten als enige landen een opt-out op de invoering van de euro te bedingen. Alle overige leden werden verplicht om de eenheidsmunt in te voeren.

Het resultaat van de besprekingen was het Verdrag van Maastricht, dat de ministers van Financiën en Buitenlandse Zaken van de lidstaten op 7 februari 1992 tekenden. Het verdrag trad op 1 november 1993 officieel in werking.

Digitale special

Wilt u meer weten over de nieuwe Europese orde die ontstond door het Verdrag van Maastricht? Historisch Nieuwsblad maakte in samenwerking met Studio Europa Maastricht een digitale special. Daarin leest u over de spannende onderhandelingen die leidden tot het verdrag, en over de verwachtingsvolle stemming die toen heerste onder Europese burgers. In de special wordt ook stilgestaan bij de gevolgen die voelbaar zijn tot op de dag van vandaag, zoals de eurocrisis van 2009 en de Brexit. Alle artikelen zijn geschreven door specialisten, zoals Caroline de Gruyter, Michèle de Waard en Mathieu Segers.

Meer weten

Project Europe. A History (2020) door Kiran Klaus Patel.

Reis naar het continent. Nederland en de Europese integratie, 1950 tot heden (2019) door Mathieu Segers.

De euro. Twintig jaar na het Verdrag van Maastricht (2012) door Roel Janssen.