Vetorecht was voor de Republiek ook al een groot probleem

Door bestuurlijke chaos dreigde de Nederlandse Republiek ten onder te gaan. Eén dwarsliggende stad of provincie kon de besluitvorming op nationaal niveau verlammen. Dat ging zo niet langer, vond de regent Simon van Slingelandt. Hij maakte een hervormingsplan, dat in Den Haag menigeen in de gordijnen joeg.

Lang had Nederland er niet zo beroerd voor gestaan als na de Vrede van Utrecht in 1713. Weliswaar behoorde het niet tot de ter­ritoriale verliezers, maar de Spaanse Successieoorlog had de Republiek financieel volledig uitgeput. Nederland gleed geleidelijk af naar een staat van inter­nationale impotentie, en de oorzaken waren niet alleen gelegen in economisch achterblijven vanwege zijn geringe formaat. Het probleem school evenzeer in het gebrekkige politieke functio­neren van de Republiek. De ­oorlog had het staatsbe­stel nog enigszins op gang gehou­den, maar nu traden de grote mankemen­ten ervan aan het licht.

Er moest wat gebeuren, en er gebeurde vervolgens wat er in Nederland steevast gebeurt als er een groot probleem aangepakt moet worden: men kwam in vergadering bijeen. In het najaar van 1716 begon in Den Haag de zogeheten Tweede Grote Vergadering van alle gewestelijke vertegenwoordigers, die liefst tien maanden zou duren.

De belangrijkste initiatief­nemer, Simon van Slingelandt, was al sinds 1690 secretaris van de Raad van State. Hij wist precies wat er gebeuren moest, en ook dat dat op hevige tegenstand stuiten zou. Van Slingelandt maakte zich grote zorgen over de staat waarin de Republiek zich bij gebrek aan krachtig centraal leiderschap be­vond. In het Tweede Stad­houder­loos Tijdperk (1702-1747) had het aloude gewes­telijke par­ticularisme vrij spel – dat wat staatsgezinde regen­ten betitelden als ‘de ware vrijheid’, waarvoor het land ooit tegen de Spanjaarden was opgestaan. Een pleidooi voor krachtig leider­schap moest menig regent, zo innig tevre­den met het ontbreken van enig leiderschap sinds de dood van stadhou­der-koning Willem III, wantrou­wig maken. Was immers niet steeds onder het mom van de noodzaak van sterk leiderschap een nieuwe Oranje in het zadel gehesen, die vervolgens de ware vrijheid had verkracht?

Volgens Van Slingelandt, zelf geboren in een Dordtse regentenfamilie, was de zo bejubelde ware vrijheid ontaard in een ware anarchie van lokale zelfzuchtigheid. Op diverse stadhuizen waren de vroede vaderen, zoals de memoi­res van de Gorcumse bur­gemeester Diderik van Bleys­wijk op ontwapenende wijze schilderen, vooral bezig met het bemachti­gen van de ‘eere­ampten’ en ‘vetste bedienin­gen’ voor zichzelf, hun zonen of hun clan. Dideriks enige ­zorg schijnt te zijn geweest of hij bij bepaalde vrijko­mende baantjes niet achter het net zou vissen. Eens liet hij zich het ambt van tolont­vanger toewijzen, dat hij wegens een vermeend sterfgeval als vacant beschouwde, maar toen bleek degene die hij wilde vervangen bij nader inzien toch nog niet overleden. Geluk­kig voor Van Bleys­wijk deed de desbetref­fende ambtenaar dit binnen afzienbare tijd als­nog.

Ook Van Slingelandt zou niet aan het corrupte systeem ontkomen, toen hij in 1727 voor het ambt van raadpensionaris van Holland kandideerde. De Gorcumse regent Abraham van Hoey wilde hem alleen steunen als hijzelf in ruil daarvoor, hoewel van elke buiten­lander­varing gespeend, de vacante ambas­sa­deurs­post in Parijs toegeschoven kreeg.

In Amsterdam hadden burgemeesters de beschik­king over ruim drieduizend banen, die zij tegen hoge koopsommen onder hun aanhang en familie lieten rouleren. Wat tot tal van nieuwe misbruikgevallen leidde, omdat de tijdelijke uitbaters van die duur­betaal­de ambten natuurlijk wel streefden naar een zeker rende­ment. En wat op lokaal niveau gebeurde, gebeurde evengoed op nationaal niveau. Bij de admirali­teit bijvoorbeeld ging het net zo. Toen in 1744 een smaldeel van acht oorlogsschepen naar Engeland moest worden uitgezonden, werd dit bij wijze van vriendendienst toevertrouwd aan het bevel van de 73-jarige luitenant-admiraal Hendrik Gravé uit Rotterdam, die nog nooit enig gevecht van belang had bijgewoond, al in geen vijftien jaar meer een boot van binnen had gezien, en daarbij zo stijf was van de jicht in zijn grote teen, dat hij bij storm op zijn stoel moest worden vastge­sjord om niet overboord te slaan.

Vriendjespolitiek en corruptie waren niet de enige kwalen waaraan het openbaar bestuur leed. De hoofdkwaal vormde de weinig effectieve staatkundige organisatie van de Republiek. De onbeperkte soevereiniteit van elke afzonderlijke provincie stond de slagvaardigheid in de weg. Op elk niveau – in de Staten-Generaal, in de provinciale Staten en in de steden – gold het unanimiteitsbe­ginsel. Alle leden hadden dus vetorecht. Dit, samen met de onzalige verplich­ting tot voortduren­de last en ruggespraak, leidde ertoe dat elk willekeurig lid de besluitvor­ming telkens volledig kon plat­leggen.

Voor elk nieuw plan en elke nieuwe stap moesten afgevaardigden eerst de achterban thuis raadplegen. Voordat iedereen dan weer op het Binnen­hof aanwezig was, was men weken verder. Zolang niet de laatste af­gevaar­digde uit Dokkum of Zierikzee was terugge­keerd, lag zelfs in zaken van oorlog en vrede de besluitvorming stil. Wat dat in geval van hardnek­ki­ge tegenwind op de Zuiderzee betekende voor de collectieve daad­kracht, laat zich denken. Het beraad werd er vaak zo lang door gerekt, dat ofwel het meest geëigen­de tijdstip om te handelen allang was verstreken, ofwel het veel besluitvaar­diger optreden van andere mogendhe­den het aantal eigen opties tot één had beperkt. Het was dan ook, zoals Van Slin­gelandt opmerkte, ‘een wonderwerk van de goddelijke Voorzienigheid’ dat de Republiek überhaupt nog bestond.

Ook voor buitenlandse diplomaten was de stadhouderloze republiek een onhandel­baar veelkop­pig monster, waarop geen peil te trekken viel. Om te beginnen werden hun vertrouwelijke nota’s hardop in de Staten-Generaal voor­gelezen, waardoor elke vorm van geheimhouding natuurlijk onmogelijk was. Ver­volgens werd ook nog eens elke belangrijke kwestie naar de ver­gadering van de afzonder­lijke Staten terugverwezen, waar één dwarsliggende stad de hele besluitvormingsmachinerie kon stilzetten. Een ambassadeur kon na zijn accreditatie in Den Haag niet, zoals in Wenen of Berlijn, volstaan met het raadplegen van één vorst en één minister, maar moest soms ook naar zo’n Dokkum of Zierikzee afreizen om een obstinate bur­gemeester te bewerken.

Hoezeer de Republiek zich door het unanimi­teitsbegin­sel tot de internationale risee dreigde te maken, zou later nog blijken bij het Verdra­g van Sevilla dat in 1729 een nieuwe Europese oorlog moest helpen afwen­den. De Staten-Generaal ratificeerden het verdrag slechts met de groot­ste moeite en pas na een klein jaar. Die vertraging trad alleen maar op, omdat de wereldstad Den Briel – een van de achttien stemheb­bende steden in de Staten van Holland – haar goedkeu­ring af­han­ke­lijk had gemaakt van de benoe­ming van een van haar ingezete­nen tot officier in het Staatse leger. Er moest dus eerst intern het nodige worden uitonderhandeld. Lokaal eigenbe­lang domineer­de zo vaak de interna­tionale koers.

Juist deze wurggreep waarin zelfs een van de kleinste Hol­landse steden in een recal­citrante bui de hele Republiek kon houden, was Van Slingelandt een doorn in het oog. Onvermoeibaar kwam hij met voorstellen om het staatsbestel te herzien. Voor treuzelen was de tijd voorbij, en Van Slin­gelandt zou niet nalaten de regen­ten eraan te herin­neren dat drastische hervor­mingen onver­mij­delijk waren. Dat ze niet konden volstaan met her en der wat op­pervlakkigs te verbeteren of allerlei vage beloften te doen en fraaie verklarin­gen af te leggen, maar dat het noodzakelijk was ‘om de wortel van het kwaad aan te tasten’.

De kans om echt iets te veranderen leek op 28 november 1716 gekomen, toen de Tweede Grote Vergadering in de Trêveszaal samenkwam, naar het voorbeeld van de Eerste Grote Ver­gadering van 1651. Het voornaamste agenda­punt vormde een geregel­de afdanking van de troepen, waartoe sommige gewesten al direct na het vredesakkoord in 1713 eigenmachtig waren overge­gaan. In samen­hang daarmee stond de noodzakelijke herordening van de federale financiën.

Na veertig jaar oorlog voeren met Frankrijk was de Nederlandse staat nagenoeg failliet. De schulden waren zo groot, dat de Republiek in 1715 negen maanden lang de kantoren ter uitbetaling van de rente had moeten sluiten. Zes jaar later durfde Van Slingelandt het totale bedrag van het begrotingstekort niet eens op te schrij­ven. De gebrekkige belastin­gheffing, gepaard aan provin­ciale – of provinciaalse – gebor­neerdheid, was daarbij een probleem op zich, speciaal als het ging om de verdeling van de lasten­ voor de landsver­dediging. De binnenlandse gewes­ten wilden niet meebetalen aan de vloot; voor de aan zee gelegen gewesten had omgekeerd het leger veel minder prioriteit.

Zo ging het niet langer. In een reeks nota’s stelde Van Slingelandt de constitutio­nele hervormin­gen op schrift die noodzake­lijk waren om de Republiek van haar onder­gang te redden. Al­lereerst dienden de ­leden van de Staten-Generaal voortaan zonder bemoeienis van het thuisfront hun stem te kunnen uitbren­gen, en niet voor elk wis­sewasje weer naar het einde van de wereld af te hoeven reizen. Ook moest een einde komen aan het unanimiteitsbeginsel. Een bepaalde gekwali­ficeer­de meer­derheid moest vol­staan.

Ten tweede diende een krachtige uitvoerende macht in het leven te worden geroepen, want nu ‘regeerden’ de Staten-Generaal nog grotendeels zelf. Iedereen kon zien waar dat toe leidde. Wat ontbrak was een instantie die bijvoorbeeld nalatige gewesten tot betaling van hun aandeel in de gezamenlijke financiën kon dwingen. Dit had ook op het wensenlijstje van de Eerste Grote Ver­gadering gestaan, maar was er toen door dwarsliggen van Holland niet van gekomen. Om uitge­vaardigde wetten en besluiten te kunnen doorvoeren, wilde Van Slingelandt een centrale regeringsraad creëren. Die zou tevens de dagelijkse zaken behartigen. De leden van de regeringsraad moesten voor het leven zitting nemen, of tenminste voor een lange periode, zodat zij niet bij de minste onwel­gevallige beslissing weer uit hun ambt werden gezet. Voor de Staten-Generaal was nog slechts een budgettaire en ad­viserende rol weg­gelegd.

En dan was er natuurlijk nog een laatste belangrijk aspect. Besluiten nemen was één ding, besluiten zelf uitvoeren een tweede, maar besluiten door derden uitgevoerd zien te krijgen was in deze Republiek punt drie. Hoe vaak hadden niet provinciale bestuurscolleges door de generaliteit afgekon­digde maatregelen heime­lijk tegenge­werkt of haar veror­deningen botweg genegeerd? Om die reden was het nodig dat de Raad van State over rechtspre­kende bevoegd­heden beschikte, om die afzonderlijke gewes­ten bij weigering tot medewerking te kunnen dwin­gen. Kortom: Van Slingelandt wilde een sterkere federale overheid, waarvan de beleidseffectiviteit niet van allerhande plaatselijke grillen af­hankelijk was, en die weerbar­stige lagere overheden met sancties tot de orde kon roepen.

Dat was precies de reden waarom de meeste regenten niets in zijn ideeën zagen. De mogelijkheid gestraft te worden als ze zich niet aan afspra­ken hielden, stond hun niet als de correcte staatkundige vertolking van de ware vrijheid voor de geest. De centraliserende en bin­dende strekking van de voorstellen, die hun regionale regenten­macht beoogden in te dammen, sprak hen daarom niet aan. De meeste in Den Haag vergaderende regenten waren zeer eensgezind in hun opvat­ting dat verdeeldheid moest worden gekoesterd, en zeker niet met dwangmiddelen tegengegaan. Die nare adviezen van Van Slingelandt behoorden niet te worden opgevolgd. Hij slaagde er niet in om ook maar iets van zijn voorstellen door de Tweede Nationale Ver­gadering geaccepteerd te krijgen. Zelfs het opstel­len van een overzicht van de euvelen bleek een brug te ver, laat staan een debat over de oplossing daarvan.

Van al zijn pogingen bestuurlijk orde op zaken te stellen kwam niets terecht omdat, zoals Van Slingelandt al in 1715 moest constateren, ‘de humeu­ren er gans niet naar gesteld waren’ om het over iets anders te hebben dan bezuinigin­gen op defensie. Voorstel na voorstel werd zodoende afgewe­zen. Vooral aan het eigen vetorecht hielden de afgevaardigden stug vast. Het kon immers niet zo zijn dat Zwolle en Kampen samen konden bepalen wat Amsterdam moest vinden. Dat bepaalde Amsterdam liever zelf. Na een klein jaar vergade­ren was de staatsinrichting van Nederland nog net zo’n krakende wagen als daarvoor.