Sinds de invoering van de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) op 1 juli 1967 is het aantal mensen dat er gebruik van maakt compleet uit de hand gelopen. Om het WAO-debacle te doorgronden, moeten we terug naar 1963. Toen al maakte de Raad van State gehakt van het wetsvoorstel.
`Beter dan enig ander weet Uwer Majesteits Minister, dat de geschiedenis der Nederlandse sociale verzekeringen meer dan één voorbeeld bevat van een verkeerde beslissing, waarop men dikwijls pas veel later kon terugkomen.’ Dat schrijft de Raad van State op 13 maart 1963 aan koningin Juliana, in een advies over het wetsvoorstel waaruit de WAO is voortgekomen. Zoals nu blijkt, zijn het profetische woorden geweest.
De WAO is een van de heetste politieke hangijzers in naoorlogs Nederland. Sinds de invoering van de wet op 1 juli 1967 is het aantal mensen dat er gebruik van maakt compleet uit de hand gelopen. Zijn er in 1968 nog 163.500 Nederlanders arbeidsongeschikt – ruim 3 procent van de beroepsbevolking -, anno 2002 zijn dat er bijna een miljoen – zo’n 12,5 procent.
De ene poging na de andere is ondernomen om het aantal uitvallers op de arbeidsmarkt te verminderen en de kosten van de WAO voor de overheid in te perken. Dat begint in 1987 en gaat tot op de dag van vandaag door. Vaker herkeuren, zwaardere sancties op misbruik, leeftijdsafhankelijke uitkeringen – men probeert van alles. Tot nu toe zonder veel resultaat.
In het verkiezingsjaar 2002 zorgt de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering opnieuw voor politiek wapengekletter. Misschien dat in deze nieuwe ronde het besef zal doordringen dat de ontsporing van de WAO te maken heeft met de grondslagen waarop de wet veertig jaar geleden is opgetrokken. Om het WAO-debacle te doorgronden, moeten we terug naar 1963.
Mistigheid
Op 30 januari van dat jaar ligt bij de Raad van State in Den Haag een dik pak papier op de mat. Het is het uitgebreide wetsontwerp van Gerard Veldkamp, minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid in het kabinet-De Quay (1959-1963), voor een nieuw in te stellen Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering. Deze WAO is revolutionair: in tegenstelling tot de bestaande regelingen bij invaliditeit en ongevallen maakt het voor de nieuwe wet niet meer uit wat de oorzaak is van iemands ongeschiktheid om te werken. Of hij nu met zijn hand tussen een machine is gekomen of een erfelijke ziekte hem parten speelt, een (ex-)werknemer komt altijd in aanmerking voor een WAO-uitkering. Minister Veldkamp is apetrots op dit unieke plan. De Raad van State maakt er gehakt van.
Dat doet de Raad in een adviesrapport van meer dan zestig volgetypte velletjes. `Dat gegeven alleen al is opvallend. Normaal gesproken bedraagt een advies in die tijd niet meer dan één A4’tje,’ zegt Lambert Giebels, oud-Tweede-Kamerlid voor de PvdA en historicus. Giebels schreef onder meer een biografie van Louis Beel. Voormalig premier Beel is in 1963 vice-president van de Raad van State. Hij bekleedt in feite de hoogste post – president is de koningin, maar die laat haar gezicht zelden zien. Allerlei gewezen bewindslieden, professoren en topambtenaren vinden in de nadagen van hun carrière hun toevluchtsoord in het eeuwenoude college. Het is hun officiële taak de koningin te adviseren over verschillende wetsontwerpen en verdragen, voordat ze in het parlement worden behandeld. De adviezen zijn gericht aan de koningin, maar in feite bestemd voor de minister.
`De Raad van State heeft eigenlijk nooit wat aan te merken. Bij het WAO-voorstel is dat totaal anders,’ zegt Giebels. Het advies van 13 maart 1963 spreekt van `zwaarwegende bezwaren met betrekking tot belangrijke onderdelen’. Punt voor punt wordt het wetsvoorstel van Veldkamp gefileerd. Hoofdverantwoordelijk voor dit betere slagerswerk zijn de drie staatsraden die het advies voorbereiden, voordat het in de plenaire vergadering van de Raad wordt behandeld. En dat zijn niet de eersten de besten: de voormalige KVP-leider Carl Romme, Marinus Ruppert, oud-voorman van het CNV, en A.A. van Rhijn, die tien jaar lang onder Drees staatssecretaris van Sociale Zaken is geweest.
Een groot kritiekpunt betreft de mistigheid van de nieuwe verzekering. `Al zal het wel onvermijdelijk zijn, toch is het te betreuren, dat de ontworpen arbeidsongeschiktheidsverzekering zozeer wemelt van casuïstiek, dat er wel geen verzekerde zal worden gevonden, die eruit wijs kan worden,’ schrijft de Raad enigszins sarcastisch. `Het kan nuttig zijn, wanneer Uwer Majesteits Minister zich ernstig bezint op de vraag met welke middelen hij bij de betrokkenen inzicht kan doen verschaffen in het labyrint der ontworpen bepalingen.’ Iedere Nederlander die anno 2002 terechtkomt in de netten van de sociale voorzieningen kan dit slechts beamen.
Onbetaalbaar
Het voornaamste – en gezien de verdere geschiedenis van de WAO meest betekenisvolle – bezwaar betreft precies de basisgedachte van de wet. `De Raad is ontvankelijk voor de aan de aangeboden wetsontwerpen ten grondslag liggende conceptie van het wettelijk regelen van verzekeringen tegen arbeidsongeschiktheid van korte en van lange duur en niet te onderscheiden tussen ongeval en ziekte, noch naar een criterium van arbeidsongeschiktheid opgedaan in dan wel buiten verband van de dienstbetrekking,’ stelt het adviesrapport uit 1963. `Wel worden naar ’s Raads mening de beide laatst bedoelde scheidslijnen hier en daar te zeer uitgewist.’
Verderop staat: `Wanneer men voor de verplichte verzekering van de loonarbeider de arbeidsverhouding als uitgangspunt loslaat, opent men de deur naar het verlaten van het verzekeringsstelsel en het binnenhalen van een verzorgingsstelsel.’ De Raad van State pleit daarom voor stopzetting van de WAO op het moment dat de arbeidsrelatie tussen werkgever en werknemers wordt beëindigd. Via de Werkloosheidswet (WW) zou een arbeidsongeschikte ex-werknemer daarna ziektegeld kunnen krijgen. Alleen wanneer een bedrijf schuldig is aan de arbeidsongeschiktheid van een werknemer, moet volgens de de Raad de WAO-uitkering doorlopen.
`De Raad van State wil van de WAO een echte verzekering maken, waarbij de hoogte van de uitkering is gerelateerd aan de hoeveelheid premie die je hebt betaald toen je aan het werk was’, verduidelijkt Giebels. `Zoals het feitelijk is geregeld, betaal je slechts tot een bepaalde loongrens WAO-premie, terwijl de uitkering bij arbeidsongeschiktheid 70 procent van je laatstverdiende inkomen bedraagt. In de oorspronkelijke wet van 1967 is dat zelfs 80 procent. De verhouding is dus totaal zoek. Daardoor is het voor werkgevers en werknemers wel heel aantrekkelijk geworden om via de WAO van elkaar af te komen, als de arbeidsverhouding om wat voor reden ook onder druk is komen te staan. Dat is wat de Raad van State in 1983 bedoelt met “het binnenhalen van een verzorgingsstelsel”. Impliciet waarschuwt de Raad precies voor wat er later is misgegaan: het aantal WAO’ers rijst de pan uit en de verzekering wordt onbetaalbaar.’
Aan sommige van de bezwaren van de Raad is in de jaren na de invoering van de WAO inderdaad tegemoetgekomen, zij het onbewust. Giebels: `Veldkamp koos ervoor de nieuwe WAO niet te integreren in de Ziektewet, en daar heeft de Raad van State grote moeite mee. Het zorgt voor een wirwar aan regels en maakt dat er verschillende, los van elkaar opererende medische diensten ontstaan. Jaren later zijn de WAO en de Ziektewet wél aan elkaar gekoppeld.’
Een maatregel die vaak is overwogen, is om de werknemer zich boven een bepaald maximum van de uitkering zelf te laten bijverzekeren. Tot een bepaald maximum-inkomen is een werknemer dan verzekerd tegen loonderving door arbeidsongeschiktheid; daarboven kan hij zich zelf bijverzekeren. Veel van de huidige voorstellen gaan in die richting, maar een besluit heeft de politiek nog niet genomen. Ook op dit punt is de Raad van State in 1963 zijn tijd ver vooruit. `Er is een redelijke plicht,’ schrijft de Raad, `wanneer men in betere doen is gekomen, tot het treffen van voorzieningen ten aanzien van toegenomen risico’s.’ En: `Narigheid-door-eigen-schuld moet men niet te gauw pogen op te vangen door wetsdwang.’
Giebels: `Als het kabinet het advies had overgenomen, dan zouden mensen dubbel worden gekeurd: door de WAO-instantie én door hun eigen verzekeraar. Dat zou een flinke rem hebben gezet op de groei van het aantal WAO’ers.’ Wellicht zou dan ook het recente voorstel van de commissie-Donner, om alleen volledige arbeidsongeschiktheid te compenseren, onnodig zijn geweest.
Dure whisky
De aanbevelingen van de Raad van State hebben geen enkele invloed uitgeoefend op de politieke besluitvorming. Adviezen van de Raad zijn in de jaren zestig niet openbaar. Zelfs voor de Eerste en Tweede Kamer blijft het vernietigende oordeel over het WAO-voorstel verborgen. Alleen koningin Juliana en minister Veldkamp krijgen het advies van de Raad onder ogen. En laatstgenoemde is al helemaal niet van plan zich er iets van aan te trekken.
`Veldkamp staat bekend als een lastpost, een drammer die zijn eigen standpunten er rücksichtslos door drukt,’ zegt Giebels. `Hij heeft er een handje van wetsvoorstellen onherkenbaar te wijzigen, nadat ze al door de Raad van State zijn behandeld. Onnodig te zeggen dat de heren staatsraden hem dat niet in dank afnemen.’
Tussen Veldkamp en Beel bestaat ook persoonlijke kinnesinne. Hoewel beiden KVP’er zijn en samen in een kabinet hebben gezeten – Veldkamp als staatssecretaris, Beel als premier -, liggen de twee elkaar totaal niet. Giebels: `Begin jaren vijftig is Beel een tijdlang voorzitter van het Landelijk Sociaal Charitatief Centrum (LSCC) in Den Bosch, en ook Veldkamp is lid. Het is een club van katholieke vooraanstaanden, die allerlei goede werken doen voor de mensheid. Zelf houden ze het zo sober mogelijk. Als ze na een vergadering even gaan napraten in Hotel Brabant, drinken ze daar een kopje koffie of hooguit een pilsje. Veldkamp echter bestaat het om steevast pontificaal een dure whisky te bestellen. In die tijd is dat not done.’ Met name Beel, die bekendstaat als het toonbeeld van katholieke ingetogenheid, ergert zich groen en geel aan Veldkamps `losbandige’ gedrag.
Die ergernis steekt in het advies van de Raad van State geregeld uit boven de oppervlakte van formele ambtelijkheid. Hij is voelbaar in het sarcasme waarmee over `Uwe Majesteits Minister’ wordt gesproken, en in het kleinzielige doorzeuren over pietluttigheden die Veldkamp allesbehalve ontvankelijk maken voor de wijze woorden van de seniores uit de Raad van State. En ten slotte klinkt hij ook door in de opmerking in het advies van de Raad, dat die `enige bedenking [heeft] tegen een streven belangrijke wetsvoorstellen als de onderwerpelijke in te dienen vlak vóór het einde van de parlementaire periode’.
Giebels: `Op zich is daar natuurlijk niets mis mee. Maar de staatsraden bedoelen: wij verdenken Veldkamp ervan dat hij dit wetsvoorstel er even snel doorheen wil jagen, zonder dat alle betrokkenen genoeg tijd hebben gehad om alle voors en tegens nauwkeurig tegen elkaar af te wegen.’ De Raad vindt die gedachte des te onverdraaglijker, omdat de leden beseffen dat de politiek met de WAO is `aangekomen bij een nieuw hoofdstuk in de geschiedenis van de Nederlandse sociale verzekeringswetgeving. Wat nu bepaald wordt zal naar het zich laat aanzien gedurende vele jaren van kracht blijven.’
Dit artikel is exclusief voor abonnees
