Gij zult niet discrimineren

Het gelijkheidsbeginsel, dat in de nasleep van de Franse Revolutie al in de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk uit 1798 was opgenomen, was oorspronkelijk gericht tegen het Ancien Régime. Gelijkheid voor de wet stond tegenover de vroegere willekeur waarmee de absolute vorst over zijn onderdanen regeerde en de privileges die de heersende elite zichzelf had toebedeeld. De standenstaat moest plaatsmaken voor een maatschappij die werd geregeerd door het recht, zonder aanzien des persoons. Hoewel de grondrechten in de eerste grondwet van het nieuwe koninkrijk een veel minder prominente plaats kregen, zou aan het gelijkheidsbeginsel de volgende anderhalve eeuw niet meer worden getornd.

Universele Verklaring

Pas na de Tweede Wereldoorlog ontstond er weer discussie over. De oorlog had duidelijk gemaakt dat democratie en mensenrechten ook in zogenoemde beschaafde landen geen onaantastbare verworvenheden waren. Een reeks internationale verdragen moest het juridische raamwerk bieden voor de verspreiding en versterking van de mensenrechten in de wereld. Dat leidde tot de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1948. Daarin klinken reeds de woorden van het huidige artikel 1 van de Nederlandse grondwet door. Volgens de Universele Verklaring heeft iedereen dezelfde rechten en vrijheden ‘zonder enig onderscheid van welke aard ook, zoals ras, kleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status’.

De geest van vernieuwing die zich na de Tweede Wereldoorlog kortstondig van Nederland meester maakte, leek ideaal voor een herziening van de grondwet. Reeds in de Troonrede van 1946 kondigde koningin Wilhelmina de instelling aan van een staatscommissie die een algehele herziening moest voorbereiden. Deze commissie-Van Schaik kwam er uiteindelijk pas in 1950. Het tij was toen al aan het verlopen. Daarbij kwam dat na de bevrijding de wenselijkheid van een modernisering van de grondwet weliswaar breed werd gedeeld, maar daar hield de overeenstemming ook op.

Tekst loopt door onder afbeelding

Eleanor Roosevelt met de Verklaring van de Rechten van de Mens

De commissie stelde in 1954 voor de belangrijkste artikelen over de grondrechten in een nieuw hoofdstuk bij elkaar te zetten en te laten voorafgaan door een algemeen non-discriminatieartikel: ‘Een ieder heeft aanspraak op de rechten in de Grondwet genoemd, zonder onderscheid van kunne, ras of godsdienst.’ De Nederlandse grondwet zou zo beter aansluiten bij het toenemend gewicht dat in internationale verdragen aan de mensenrechten werd toegekend. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens had in 1950 een nadere uitwerking gekregen in het Europees Verdrag voor Bescherming van de Rechten van de Mens.

Van de verder weinig revolutionaire voorstellen zou uiteindelijk, mede door de verdeeldheid in de commissie, weinig terechtkomen. Toch keerde de wenselijkheid van een grondwetswijziging telkens opnieuw terug op de politieke agenda. Op een paar kleine wijzigingen na kwam van de beoogde algehele herziening van de grondwet steeds niets terecht. In 1967 besloot premier Piet de Jong opnieuw een poging te wagen. Hij installeerde daartoe in september 1967 de Staatscommissie-Cals-Donner.

Discriminatieverbod

De commissie stelde een nieuw artikel 1 voor, waarin het gelijkheidsbeginsel, anders dan in 1954, direct werd gekoppeld aan een discriminatieverbod: ‘Ieder die zich in Nederland bevindt wordt gelijke bescherming van persoon en goed verleend, zonder onderscheid naar godsdienst, levensovertuiging, ras en geslacht.’ Ook nu werd de noodzaak in de pas te lopen met internationale verdragen als een belangrijk argument opgevoerd.

Daarnaast wilde de commissie de klassieke grondrechten aanvullen met zogenoemde sociale grondrechten, zoals het recht op werk en huisvesting. Deze sociale grondrechten, zo luidde het argument, vormen in zekere zin de voorwaarden om gebruik te kunnen maken van de klassieke grondrechten.

Het kabinet-De Jong slaagde er niet in een omvangrijke operatie als een grondwetswijziging voor de verkiezingen van 1971 af te ronden. Van het idee de wijziging dan te beperken tot de grondrechten kwam evenmin veel terecht. Door de snelle val van het daaropvolgende kabinet-Biesheuvel was het vervolgens aan het kabinet-Den Uyl de operatie tot een goed einde te brengen.

Dat artikel 1 is verbonden met ‘het meest linkse kabinet ooit’ is dus deels toeval. De ambities van deze coalitie van PvdA, D66, PPR, KVP en ARP waren evengoed niet gering. De Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid uit 1974 bevatte ook een pleidooi voor een ingrijpende staatkundige vernieuwing, zoals een districtenstelsel en een gekozen formateur. Maar de Tweede Kamer wilde niets van hervormingen in deze richting weten. Daarentegen steunde een ruime meerderheid wel de voorstellen voor een versterking en uitbreiding van de grondrechten.

Nieuwe formulering

In Nederland hebben de grondrechten, zo stelde het kabinet-Den Uyl in de Memorie van Toelichting bij de wetsvoorstellen die in 1975 werden ingediend, inmiddels ‘een hechte basis in het maatschappelijk leven en in de heersende rechtsopvattingen’. Voortbordurend op voorstellen van eerdere kabinetten en grondwetscommissies, stelde het kabinet-Den Uyl voor het belang van de grondrechten te benadrukken door deze bij elkaar in het eerste hoofdstuk van de grondwet te zetten. Dit hoofdstuk zou moeten openen met een geheel nieuwe formulering van het gelijkheidsbeginsel: ‘Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras of geslacht is niet toegestaan.’

Tekst loopt door onder de afbeelding

Onder het kabinet-Den Uyl kwam de tekst van artikel 1 tot stand

Met deze formulering wilde het kabinet een einde maken aan een discussie die in feite terugging tot de negentiende eeuw. Aanvankelijk domineerde het formele gelijkheidsbeginsel: de wet moest algemeen zijn, zonder onderscheid te maken naar rol of positie. Naarmate de grondwet verder werd uitgewerkt in specifieke wetgeving, bleek dit beginsel steeds moeilijker te hanteren. Volgens het kabinet kon het begrip ‘gelijk voor de wet’ de indruk wekken dat alle mensen precies dezelfde rechten en plichten zouden moeten hebben. Dat kon niet de bedoeling zijn, omdat wetten per definitie onderscheid maken tussen groepen burgers – bijvoorbeeld op fiscaal en sociaal gebied – en daardoor groepsgewijs ongelijkheden scheppen. Kern van het gelijkheidsbeginsel zou zijn dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Om die reden had het kabinet er bewust voor gekozen het gelijkheidsbeginsel te verbinden met een discriminatieverbod. Het geeft aan het gebod gelijke gevallen gelijk te behandelen meer inhoud: ongelijk behandelen mag soms, discrimineren nooit.

Kritiek en discussie

Hoewel de nieuwe, prominente plaats van de grondrechten in de grondwet op brede steun kon rekenen, waren er ook twijfels of de nieuwe formulering niet tot nieuwe problemen zou leiden. De Raad van State had er in haar advies al voor gewaarschuwd dat te gedetailleerd geformuleerde grondrechten contraproductief kunnen werken. Tijdens het Kamerdebat over de voorstellen in december 1976 gaf het VVD-Kamerlid Annelies Kappeyne van de Copello een voorbeeld van de cirkelredenering waartoe de nieuwe tekst kon leiden. Volgens haar voegde de gekozen formulering eigenlijk niets toe aan het oude artikel 4 van de grondwet. ‘De zweverigheid van de voorgestelde norm blijkt als men een vraag a contrario stelt. […] Moeten ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld? Nee, zegt de regering, dat moet niet, dat mag. Dus ongelijke gevallen mogen ongelijk worden behandeld. Dat betekent dan ook dat ongelijke gevallen gelijk mogen worden behandeld, en daarmee tast men zijn gelijkheidsstreven weer in de wortel aan.’

Ook het discriminatieverbod ontlokte discussie, niet vanwege het principe, maar wel omdat er twijfels bestonden over de gekozen formulering. Minister W.F. de Gaay Fortman (ARP) van Binnenlandse Zaken gaf toe dat het nog niet zo eenvoudig was een definitie van discriminatie te geven. Veel verder dan ‘discriminatie is een ander behandelen op een zodanige wijze, dat hij die ander duidelijk maakt, dat hij deze aspecten van zijn mens zijn als een onvolwaardige beschouwt’ kwam hij niet.

De kritiek richtte zich vooral op de opsomming van discriminatiegronden. Waarom werd bijvoorbeeld homoseksualiteit niet genoemd? De Raad van State had zich in haar advies afgevraagd af of het oude artikel 4 niet reeds voldoende garantie tegen discriminatie bood. Door expliciet de gronden te benoemen waarop niet mocht worden gediscrimineerd, verschafte je een dekmantel voor discriminatie op niet in de wet genoemde gronden.

KVP-woordvoerder Piet van der Sanden betoogde dat aan alle discussie over artikel 1 een einde kon komen door te volstaan met de formulering: ‘Allen zijn voor de wet gelijk.’ Een voorstel dat de charme van de eenvoud had, maar in dit stadium geen kans meer maakte. Zo moest de Kamer uiteindelijk een keuze maken uit twee al eerder ingediende amendementen van respectievelijk de CPN en de PvdA. CPN-fractievoorzitter Marcus Bakker noemde het discriminatieverbod een verrijking van de grondwet, maar miste, met een verwijzing naar de oorlog, in de opsomming het antisemitisme. Het wetenschappelijk niet-gefundeerde begrip ‘ras’ onderving dit volgens hem niet.

Ook het PvdA-Kamerlid Hein Roethof had bezwaren geuit tegen de limitatieve opsomming en voorgesteld de voorbeelden te laten voorafgaan door het woordje ‘zoals’. Volgens Bakker gaf dat de hele opsomming echter iets willekeurigs. In plaats daarvan stelde hij voor eraan toe te voegen: ‘of op welke grond dan ook.’

Tekenend voor de behoefte een punt te zetten achter de discussie, was de wijze waarop de huidige formulering van het discriminatieverbod uiteindelijk tot stand kwam. Toen minister De Gaay Fortman liet doorschemeren aan de variant van Bakker de voorkeur te geven, vroeg PPR-woordvoerder Bas de Gaay Fortman (zoon van de minister) waarom de regering het amendement-Bakker dan niet overnam – ‘Dan is de Kamer ervanaf.’ Aldus geschiedde. En toen niemand een stemming verlangde en Roethof bereid was zijn voorstel in te trekken, was de nieuwe formulering van artikel 1 van de grondwet een feit.

Waarom duurde het dan nog bijna zeven jaar voor de nieuwe grondwet van kracht werd? Hier wreekte zich de regel dat na aanvaarding van een grondwetswijziging door de beide Kamers de voorstellen na de eerstvolgende verkiezingen nogmaals, nu met tweederde meerderheid, moeten worden goedgekeurd. Door de val van het kabinet-Den Uyl lukte het niet meer de behandeling in eerste lezing nog voor de verkiezingen van 1977 te voltooien. Het gevolg was dat de grondwetswijziging pas kon worden afgerond na de verkiezingen van 1981, onder het kortstondige bewind van het kabinet-Den Uyl/Van Agt/Terlouw.

De behandeling in tweede lezing, als het parlement alleen nog ja of nee kan zeggen, leverde geen nieuwe gezichtspunten op. Nu alle voorstellen voor staatsrechtelijke vernieuwing waren gesneuveld, hechtte minister van Binnenlandse Zaken Ed van Thijn eraan het beeld te corrigeren dat de grondwetswijziging per saldo weinig voorstelde. Hij vond het juist een kroon op de nieuwe grondwet. Het discriminatieverbod en het beginsel van gelijke behandeling betroffen immers ‘een van de meest fundamentele beginselen van onze rechtsorde: de erkenning van de gelijkwaardigheid en het respect voor de individualiteit van allen die in onze samenleving en rechtsorde zijn opgenomen’.

Afschaffen?

Op 9 februari 2002 gooide Pim Fortuyn de knuppel in het hoenderhok. In een interview met de Volkskrant pleitte de lijsttrekker van Leefbaar Nederland voor afschaffing van artikel 1, ‘dat rare grondwetsartikel: gij zult niet discrimineren. Prachtig, maar als dat betekent dat mensen geen discriminerende opmerkingen meer mogen maken – en die maak je in dit land nogal snel – dan zeg ik: dit is niet goed. Laat mensen die opmerkingen maar maken.’

Fortuyn nam hiermee een andere positie in dan Geert Wilders. Was het Fortuyn vooral te doen om de vrijheid van meningsuiting, die zou worden belemmerd door de aan artikel 1 toegevoegde antidiscriminatiebepaling, Wilders gaat een stap verder. Hij wil af van het principe van gelijke behandeling (van moslims en niet-moslims), zoals vastgelegd in de eerste zin van artikel 1. In 2006 pleitte de PVV-leider ervoor artikel 1 te vervangen door een artikel dat de ‘joods-christelijke en humanistische traditie’ in Nederland benoemt als de ‘dominante cultuur’.

De ophef na de uitspraken van Fortuyn was groot en leidde tot een breuk met Leefbaar Nederland, gevolgd door de oprichting van de Lijst Pim Fortuyn (LPF). Hoewel LPF en PVV alleen stonden en staan in hun pleidooi voor afschaffing van artikel 1, werd in het publieke debat steeds vaker een onderscheid gemaakt tussen het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. Het was vooral onder invloed van het door Wilders aangezwengelde islamdebat dat ook buiten de kring van de PVV het standpunt opgeld deed dat er te snel naar het discriminatieverbod zou worden gegrepen om onwelgevallige standpunten te verbieden.

In de discussie over artikel 1 gaat het vooral om rechtstatelijke principes. De praktische toepassing daarvan is vastgelegd in ‘gewone’ wetten. Afschaffing van artikel 1 maakt nog geen einde aan de strafbaarstelling van discriminatie, zoals vastgelegd in het Wetboek van Strafrecht. Het zou Nederland evenmin ontslaan van zijn verplichtingen jegens internationale verdragen. In het proces tegen Wilders gaat het vooral om de reikwijdte van deze bepalingen.

Meer weten?

Boeken

Een goede uitgave van de grondwet van 1983 is De Grondwet van Nederland met een voorwoord van Herman Tjeenk Willink, vice-voorzitter van de Raad van State en een inleiding van historicus Henk te Velde. In Mens en Burger belicht Peter C. Kop, rechtshistoricus en voormalig raadsheer van de Hoge Raad, de geschiedenis van de grondrechten, waaronder het gelijkheidsbeginsel. Interessant is ook de Nederlandse Grondwet geëvalueerd: anker- of verdwijnpunt?, de evaluatie van de grondwetswijziging van 1983 uitgevoerd door de afdeling staats- en bestuursrecht en het departement bestuurskunde van de Universiteit Leiden.

Internet

Om de Grondwet onder de aandacht te brengen, is een speciale website gelanceerd: www.deNederlandseGrondwet.nl, gemaakt door het Parlementair Documentatie Centrum van de Universiteit Leiden. De website www.art.1.nl van de gezamenlijke anti-discriminatiebureaus richt zich op de naleving van artikel 1.