Lyndon B. Johnson en zijn verloren oorlog tegen armoede

Het verhaal van de Great Society begon een dik halfjaar tevoren, op 22 november 1963, de dag dat John F. Kennedy werd vermoord en Johnson hem opvolgde. Nu hij totaal onverwacht president was geworden, wilde Johnson dat ambt tijdens de Koude Oorlog ook gebruiken. Hij besloot vastgelopen beleidsvoorstellen over burgerrechten en armoedebestrijding erdoor te jassen. ‘Let’s continue,’ zei hij.

Al voordat de Democraat Lyndon B. Johnson met de Great Society op de proppen kwam, had hij tijdens de State of the Union, in januari 1964, ‘onvoorwaardelijk’ de oorlog verklaard aan de armoede. Zijn uitgesproken idealen pasten bij hem. Hij groeide op in armoede, volgde marginaal onderwijs in Texas, gaf zelf les aan arme latino-kinderen en hij wist uit eigen ervaring hoe belangrijk de New Deal was geweest om het leven van Amerikanen te verbeteren.

Op 16 maart stuurde hij de Economic Opportunity Act naar het Congres. De wet voorzag in programma’s om de ‘cyclus van armoede’ te doorbreken, bijvoorbeeld door werktrainingen en opleidingen voor jongeren, maar vooral door participatie van armen bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid dat hen moest helpen. Verder was er geld voor VISTA, Volunteers in Service to America, een soort binnenlands Peace Corps. Ook waren er leningen voor bedrijven die werklozen wilden aannemen.

In november 1964 werd Lyndon B. Johnson met overmacht tot president gekozen. Hij had nu het mandaat om zijn beloftes te gaan uitvoeren. In een van de grote wetgevende marathons van de Amerikaanse geschiedenis joeg Johnson in de eerste tien maanden van 1965 90 van de 110 wetsvoorstellen die hij indiende door het Congres. In deze rol was hij briljant: weinig presidenten waren zo bedreven in het verzamelen van wetgevende meerderheden, sjacheren en slijmen, duwen en dreigen.

Ook diende Johnson de Voting Rights Act in om de uitsluiting van zwarte kiezers te beëindigen. Op 15 maart 1965 hield hij voor een verzameld Congres een magistrale toespraak, die hij beëindigde met ‘We shall overcome’, de slogan van de burgerrechtenbeweging. Stuurs kijkend zaten zuidelijke racisten met hun armen over elkaar terwijl hun collega’s applaudisseerden.

De wet was scherp geformuleerd. Hij verbood alle methoden die segregatiestaten hadden gebruikt om zwarte kiezers dwars te zitten. In sectie V van de wet werden staten met een lage kiezersregistratie verplicht wijzigingen van hun kieswet ter goedkeuring voor te leggen aan het ministerie van Justitie.

Lyndon B. Johnson oefende maximale druk uit op de Congresleden. Ondertussen probeerden zuiderlingen de wet met filibusters de nek om te draaien. Martin Luther King voerde de druk verder op met een vier dagen durende groepsmars van Selma naar de hoofdstad van Alabama, Montgomery. Mede daardoor werd de Voting Rights Act op 6 augustus 1965 aangenomen. In 2013 ontmantelde het Supreme Court sectie V, omdat die ‘niet meer nodig’ zou zijn. Door Republikeinen geleide staten begonnen direct hun kieswetten te veranderen.

De Appalachian Regional Development Act was de eerste Great Society-wet die door het nieuwe Congres werd aangenomen. De wet probeerde de economische ontwikkeling in de Appalachen, de armste regio van Amerika, te stimuleren. Het ging om arme blanken. Verwijten dat het beleid vooral op zwarten was gericht waren dus niet juist. Wel is het waar dat veel programma’s in latere jaren overwegend zwarten bereikten, omdat ze gericht waren op binnensteden.

Lyndon B. Johnson wilde de ‘onderwijspresident’ zijn, en in veel opzichten lukte dat. De Elementary and Secondary Education Act en de Higher Education Act in 1965 veranderden het Amerikaanse onderwijs fundamenteel. Er kwam meer geld beschikbaar en het onderwijs werd toegankelijker. Niet langer werden slimme, maar arme kinderen buitengesloten. Een van de succesvolste programma’s was Head Start: voorschools onderwijs voor kinderen in achterstandssituaties. Dat bereikte in zijn eerste jaar al meer dan een half miljoen kinderen.

De Housing and Urban Development Act had als doel om woningen voor lage inkomens te verschaffen, deels door huursubsidie, deels door private investeringen in woningontwikkeling aan te moedigen. De huursubsidie voor wie meer dan een kwart van zijn inkomen aan huur betaalde gold in het hele land, wat meteen tot verzet leidde van conservatieven (en racisten).

Een taskforce wilde ‘demonstratiesteden’ opzetten, waar de overheid kon laten zien welk beleid wel en niet werkte. Het begon met twee grote projecten, maar uiteindelijk werd in zowat elk kiesdistrict geïnvesteerd om Congresleden over te halen – waardoor er nergens voldoende werd ingezet. Sociologen waarschuwden dat alle inspanningen in grote steden vergeefs zouden zijn als er geen banen overbleven. Ook de socioloog William Julius Wilson bevestigde jaren later dat het verdwijnen van werk de grootste factor was in het ontstaan en blijven bestaan van een grootstedelijke onderklasse.

In november 1967 verklaarde Johnson dat zijn regering een ‘consumentenregering’ was; hij steunde alle wetgeving die ‘daadwerkelijk consumenten hielp een beter leven te krijgen’. Zijn interpretatie van welzijn van Amerikaanse burgers ging verder dan enkel armoedebestrijding. Activisten hadden laten zien dat sommige auto’s onveilig waren, dat kinderen sliepen in licht ontvlambare pyjama’s, dat speelgoed niet deugde. Er kwamen specifieke wetten voor, en een National Commission on Product Safety. Uit die tijd dateert ook de verplichting van voedselproducenten om de ingrediënten op hun verpakking te zetten.

Ook milieu lag daar dichtbij. In 1962 had Rachel Carson in haar bestseller Silent Spring de gevaren van pesticiden aangekaart. Vervuild water werd aangepakt via de Clean Water Restoration Act van 1965.

De presidenten Franklin Roosevelt en Harry Truman hadden geprobeerd een ziektekostenverzekering op te nemen in het social security-systeem, de Amerikaanse AOW. Ze waren gedwarsboomd door de artsenlobby en een onwillig Congres. Met name onder bejaarden heerste grote armoede, vaak als gevolg van medische kosten. Lyndon B. Johnson zou het systeem revolutionair veranderen.

Op 30 juli tekende hij de wetgeving die Medicare invoerde, een ziektekostenverzekering voor alle bejaarden, ongeacht hun inkomen, en Medicaid, een verzekering voor armen. De financiering liep via een social security-fonds en inhouding op het loon van werknemers. Deze wetgeving behoort tot de belangrijkste erfenissen van Johnson en zijn Great Society.

Medicare is nog steeds onaantastbaar, maar Medicaid ligt vaker onder vuur – armen hebben minder belangenbehartigers. De klacht van onder meer de artsenlobby dat de kosten uit de hand zouden lopen door deze twee verzekeringen, met name onbeperkte ouderenzorg, zou niet onterecht blijken. Maar tot op de dag van vandaag is structurele hervorming van de Amerikaanse gezondheidszorg, duur en ineffectief, een taboe.

Die twee jaar van superwetgeving leek alles goed te gaan voor Lyndon B. Johnson, de man die heilig geloofde in een maakbare samenleving. Toch waren de eerste barsten al zichtbaar. De rassenrellen die uitbraken op 11 augustus 1965 in Watts, een arme wijk in Los Angeles, zouden de opmaat blijken voor veel meer geweld. De weerzin tegen dagelijkse discriminatie, armoede en achterstand viel niet langer te onderdrukken.

Ook elders in de samenleving lieten mensen van zich horen: vrouwen, etnische groepen, jongeren, armen. Opeens kwam er van alles in beweging in die vastzittende, starre, conformistische samenleving, en zoals het gaat als iets losschiet, gingen veel ontwikkelingen veel verder dan bedoeld of gewenst.

De rellen in Amerikaanse binnensteden zouden de steun voor de Great Society ondermijnen. Kiezers die zichzelf eerst hadden gefeliciteerd omdat zwarten burgerrechten kregen – dat kostte immers niets – begonnen te steigeren toen andere projecten hun geld kostten. Toch had Johnson al in juni 1965 gezegd dat gelijke mogelijkheden niet voldoende waren om achterstanden te repareren. ‘Je kunt niet iemand die jarenlang aan ketenen heeft gelegen bevrijden, naar de startlijn brengen en dan zeggen: “Je bent vrij om met alle anderen te concurreren.”’

Ondertussen breidde de oorlog in Vietnam zich uit, maar werden de kosten en de Amerikaanse betrokkenheid verborgen gehouden. Terwijl de Great Society-projecten tientallen miljarden kostten, gingen al snel honderden miljarden naar Vietnam – zoals Johnson zei: ‘That bitch of a war.’

De problemen die Lyndon B. Johnson wilde aanpakken zijn ook vandaag nog aanwezig en een consensus is sindsdien illusoir gebleken. Toch nam de armoede af van 19 procent in 1965 tot bijna 12 procent in 1969. Onder bejaarden daalde hij met twee derde. Hulp aan individuen in armoede, zoals voedselbonnen, werkten beter dan vaak wordt erkend. Maar veel programma’s waren op hun best halve successen en vaak hele mislukkingen.

In het rijkste land van de wereld blijkt het onmogelijk grootscheepse armoede uit te bannen. In de jaren zestig konden Amerikanen de illusie hebben dat alles viel op te lossen. Als je een man op de maan kon zetten, wat was dan armoede helemaal? De waarheid is dat technische oplossingen een stuk gemakkelijker zijn dan sociale oplossingen.

Een andere les blijft dat regeringen moeite hebben realistische doelen te stellen en realistische beloftes te doen. Om iets gedaan te krijgen moet je de voordelen ervan overdrijven en de kosten onderschatten. De uitvoering botst vrijwel altijd op wat was voorgespiegeld. En in het Amerikaanse politieke systeem moet alles in twee jaar worden gedaan, anders ben je je kans kwijt. Geen tijd voor experimenten.

Het zou de tragiek van Johnson worden dat hij binnenlands een geweldige president was en zich buitenlands liet meezuigen in het Vietnamese moeras. Het was pijnlijk dat de voorstanders van de Great Society de tegenstanders van de oorlog waren, en dat de bitterheid, vijandigheid en desillusie over Johnsons Vietnam-beleid de consensus over sociale doelstellingen die hij had weten te scheppen vernietigden. Johnson zelf was in het voorjaar van 1968 zo onpopulair geworden dat hij zich niet herkiesbaar stelde, en conservatieven lopen nog steeds te hoop tegen wat zij de excessen van de jaren zestig noemen.