De grondwet van 1798

De eerste Nederlandse grondwet stamt uit de Franse tijd. Deze Staatsregeling van 1798 laat tot op de dag van vandaag diepe sporen na in onze wetgeving. Ironisch genoeg kwam de wet na veel democratisch geharrewar tot stand door een coup.

Nadat de Franse revolutionaire legers in januari 1795 het westen van Nederland hadden bezet, nam de Franse legerleiding onder generaal Charles Pichegru zijn intrek in de voormalige stadhouderlijke vertrekken in Den Haag. Stadhouder Willem V was naar Engeland gevlucht en een groot deel van diens internationaal vermaarde kunstcollectie werd als oorlogsbuit naar Parijs getransporteerd. Het zwaard van Michiel de Ruyter en de admiraalsstaf van Maarten Tromp mochten blijven. Die werden door de Fransen ‘aan het Nederlandse volk aangeboden’.

Met een buitenlandse macht achter de hand was het bestuur in de steden gauw in revolutionaire, Bataafse handen. Veel van deze Bataven of patriotten hadden een decennium eerder ook al een opstand tegen de stadhouder ontketend. Toen leden ze een nederlaag en vluchtten hun belangrijkste woordvoerders naar Frankrijk.

Dit keer konden ze er meestal mee volstaan de machthebbers te sommeren naar huis te gaan. Slechts hier en daar was militair vertoon of een opstootje door een gewapend exercitiegenootschap nodig. Enkele leden van de oude garde werden gearresteerd, onder wie de prinsgezinde raadpensionaris van Holland Laurens van der Spiegel. Troepen te paard verzamelden zich voor zijn huis in Den Haag, waarna hij werd afgevoerd naar de Gevangenpoort. In totaal zat hij vier jaar opgesloten, voornamelijk in het kasteel van Woerden.

De Bataafse Republiek werd uitgeroepen. Al op 31 januari 1795 nam een raad van vertegenwoordigers, vergaderend aan het Binnenhof, de Verklaring van de rechten van de mens en van de burger aan. Het stuk was geschreven onder leiding van de Bataafse voorman Pieter Paulus, advocaat en curator van de Universiteit van Leiden. Natuurlijk diende de Franse Déclaration des droits de l’homme als model. Toch week de Hollandse versie hier op belangrijke punten van af.

De uit Zeeuws-Vlaanderen afkomstige brouwerszoon Paulus had jaren op het onderwerp gestudeerd en stond vanwege zijn publicaties erover bekend als ‘de apostel der mensheid’. Paulus vreesde dat de Franse nadruk op de zogenoemde ’algemene wil’ botste met persoonlijke vrijheden. Maximilien de Robespierre had zich in Parijs al verbeeld zelf de algemene wil te vertegenwoordigen, met alle huiveringwekkende gevolgen van dien.

In de oude Republiek der Verenigde Nederlanden waren individuele vrijheden al belangrijk geweest, en dat was aan Paulus’ Verklaring te merken. Ook een andere kant van de Nederlandse voorgeschiedenis was erin terug te vinden. Al in het derde artikel werd de bijbel aangehaald: ‘Doe niet aan eenen anderen, hetgeen gij niet wilt dat u geschiede.’ Voor Paulus en de zijnen vloeide het democratische gedachtegoed logisch voort uit het gebod van christelijke naastenliefde, al waren er tegenstanders die hem verdachten van ‘Frans jakobinisme in een christenkleedje’.

Nu de goede voornemens waren uitgesproken, volgde de chaos. Coherent bestuur ontbrak. Zowel Holland als het generaliteitsland Brabant dreigden zich af te scheiden wanneer ze hun zin niet kregen. Dorpen en steden ontworstelden zich met een beroep op de soevereiniteit van het volk aan hogere autoriteiten, gelukzoekers probeerden zich te nestelen op het pluche en revolutionaire sociëteiten eisten meer actie van nieuwe machthebbers. De Fransen oefenden druk uit. Zij wilden orde, zodat de Bataven zich konden richten op oorlog met Engeland. Pas na ruim een jaar lukte het verkiezingen te organiseren voor een nieuwe Nationale Vergadering.

Het werd de eerste poging tot een nationale verkiezing, en dan door gelijke, individuele burgers in plaats van door een regentenelite. Veel meer dan een poging was het nog niet: vrouwen, mensen die van de bedeling leefden en bedienden mochten niet stemmen. Kiezers moesten een eed afleggen tegen het stadhouderschap en alleen belastingbetalers konden gekozen worden. Niettemin verschenen er zo handwerkslieden en kleine handelaren op het landelijke politieke toneel.

Op 1 maart 1796 opende Pieter Paulus de Nationale Vergadering in de voormalige prinselijke balzaal aan het Binnenhof. Deze locatie was ook een novum; na de Franse tijd bleef de Tweede Kamer er vergaderen, tot deze in 1992 verhuisde naar de nieuwe zaal met de blauwe stoelen.

Een paar weken na de plechtige opening van de Nationale Vergadering overleed Pieter Paulus op 41-jarige leeftijd aan een longontsteking. Deze gebeurtenis werd beleefd als een nationale ramp. Volgens velen, ook de Fransen, had Paulus de kijvende Bataven kunnen verenigen.

Vooralsnog ging de volksvertegenwoordiging met hoge verwachtingen en veel enthousiasme aan de slag. De debatten werden dagelijks genotuleerd in het Dagverhaal, dat in drukvorm gelezen werd in het hele land. Vanaf de publieke tribune kregen de afgevaardigden luidruchtig commentaar te horen. Maar het duurde niet lang voor de beraadslagingen ontaardden in een uitzichtloze strijd.

Zo schreef de Friese jurist Johan Valckenaer, zelf afgevaardigde, in zijn blad De Advocaat van Nationale Vrijheid dat de vergadering vol zat met ‘vuige Oranje-slaven, Aristocratische Despoten, politieke Chaméleurs, dweepzieke Yveraars, en kerkelijke bovendrijvers, baatzuchtige Egoisten, verachtelijke Agiotarissen, woekerzuchtige kooplieden, schraale Leeghoofden, en ballastige Luibuiken’.

De meerderheid in de Nationale Vergadering behoorde niet tot een kamp. Maar er waren fel opererende minderheden. Unitariërs als Valckenaer wilden een gecentraliseerde overheid, gelijke wetten en één financieel stelsel voor het hele land. Federalisten hielden vast aan zelfstandigheid voor de gewesten, ongeveer zoals in de Republiek der Verenigde Nederlanden. Het federalisme werd door de unitariërs contrarevolutionair genoemd – wat vreemd was, want de Franse Revolutie was wel centralistisch, maar de minstens evenzeer bewonderde Amerikaanse Revolutie ging uit van federalisme. En dan was er nog een scherpe tegenstelling in de Nationale Vergadering tussen radicale democraten en oude regenten.

Al deze tegenstellingen liepen door elkaar, en in het midden zochten de ‘moderaten’ pragmatisch naar vernieuwing. Volgens hun principiëlere tegenstanders waren ze ‘slijmgasten’. Een van hen, de advocaat Rutger Jan Schimmelpenninck, wist uiteindelijk op een compromis aan te sturen zodat er een ontwerpconstitutie kwam met 918 artikelen.

Over deze grondwet, met de weinig goeds belovende bijnaam ‘Het Dikke Boek’, werd een volksraadpleging gehouden. De minderheden van uitgesproken unitariërs, democraten en federalisten begroeven de onderlinge vijandschap om de burgers ertegen te mobiliseren. Bladen als De Democraten, De Politieke Opmerker en De Politieke Blixem lieten weinig heel van het inderdaad nogal wankelmoedige ontwerp. Toch vonden de meeste politici het altijd nog beter dan géén grondwet.

Zelfs Valckenaer, die de Nationale Vergadering teleurgesteld de rug had toegekeerd, neigde tot deze opvatting. Intussen verspreidde zijn radicalere partijgenoot Pieter Vreede twee dagen voor de volksstemming een oproep aan het Bataafse Volk om de wet af te wijzen. Zo geschiedde: 80 procent van de bijna 140.000 stemmen was tegen. Er zat niets anders op dan verkiezingen voor een nieuwe Nationale Vergadering uit te schrijven, waarna de unitariërs iets sterker waren dan voorheen.

In het najaar van 1797 kwam alles in een stroomversnelling. De Bataafse vloot leed een smadelijke nederlaag tegen de Engelse bij Kamperduin, waarna veel gematigden kozen voor een krachtdadiger, centralistisch en democratisch staatsbestel. Intussen nam het ongeduld in Parijs toe.

Een stelletje intriganten, onder wie de wapenhandelaar en voormalig geheim agent voor de Oranjes baron Eberstein, ging naar Parijs om de Franse machthebbers tot ingrijpen in de Bataafse Republiek te verleiden. In hoeverre ze de Nederlandse radicalen vertegenwoordigden, is omstreden. Zoals het ook de vraag is of Paul Barras, hun contact in de Franse regering, werkelijk geïnteresseerd was, of alleen het miljoen gulden wilde opstrijken dat hij voor zijn diensten eiste. In elk geval werd de Franse vertegenwoordiger in Den Haag vervangen.

De nieuwe ambassadeur Charles Delacroix kreeg opdracht krachtig een nieuwe grondwet te bevorderen. Helaas was deze Delacroix een gefrustreerd man. Hij was gedegradeerd van minister van Buitenlandse Zaken tot diplomaat aan de Noordzee. Erger was misschien dat hij leed aan een afzichtelijke kwaal waardoor hij zijn echtelijke plichten niet kon vervullen, terwijl zijn vrouw zwanger was gemaakt door zijn opvolger bij Buitenlandse Zaken Maurice de Talleyrand. Althans, iedereen was ervan overtuigd dat hij de echte verwekker was.

De ambassadeur had een snel gekrenkt ego, was opvliegend en onredelijk, en duldde geen tegenspraak. Hij had weinig idee van de Nederlandse verhoudingen en leende zijn oor aan zijn landgenoot, de zwendelaar Brahain Ducange, die vloeiend Nederlands sprak. Van deze Ducange was bij anderen bekend dat hij zonder onderscheid werkte voor de partij die hem het meeste geldelijk gewin opleverde.

Ducange werd de verbindingsman tussen Delacroix en een groepje Bataafse radicalen, en wist namens hen de ambassadeur voor te spiegelen dat de nieuwe Nationale Vergadering een vergaarbak van reactionairen was. Terwijl de Vergadering werkte aan een unitarische en democratische grondwet, die de steun had van driekwart van de afgevaardigden, legde Delacroix ze een door Ducange vervaardigde tekst voor, die was afgeleid van de Franse constitutie. Hij ontstak in woede toen volksvertegenwoordigers twijfels uitten bij deze gang van zaken.

Er begonnen geruchten de ronde te doen over een ophanden zijnde staatsgreep. Delacroix, Ducange en wat radicalen vonden dat de volksvertegenwoordiging zijn kans had gehad, en ijlings voegde nu ook een aantal anderen zich bij de complotteurs, onder wie de Bataafse generaal Herman Daendels. Op 17 januari 1798 bereidden ze hun coup voor in het Haagse ‘Logement van Haarlem’. ‘Alles is klaar voor de slag. Adieu aristocraten!’ schreef Pieter Vreede. Op 21 januari hield Delacroix op de ambassade een diner om te vieren dat koning Lodewijk XVI vijf jaar eerder was onthoofd. Hij proostte op het welslagen van de revolutie, en sommige aanwezigen begrepen maar al te goed dat hij hiermee niet de Franse bedoelde.

Die nacht sloten Bataafse troepen onder aanvoering van Daendels samen met Franse legereenheden Den Haag van de buitenwereld af. ’s Ochtends werden 22 leden uit de Nationale Vergadering verwijderd en onder tamelijk prettige omstandigheden opgesloten in Huis ten Bosch. Nog eens 36 volksvertegenwoordigers trokken zich zelf terug. ‘Vijftig vertrouwelingen’ riepen, geheel in Parijse stijl, een nieuwe Constituerende Vergadering uit en zwoeren een eed. Ditmaal tegen de stadhouder, het federalisme, de aristocratie en de regeringloosheid. Er werd een Uitvoerend Bewind ingesteld met Pieter Vreede en de voormalige predikant Wybo Fijnje als voormannen.

Drie maanden later was er een volksraadpleging over een nieuwe grondwet. De meerderheid was voor. Klein detail: deze grondwet leek erg veel op het voorstel waarover in de Nationale Vergadering al vóór de staatsgreep brede overeenstemming was. De coup was een Nodeloze Revolutie.
Blijkbaar hadden de Nederlandse betrokkenen zich vooral laten leiden door revolutionaire romantiek, de roes van de strijd en het verlangen in één pennenstreek geschiedenis te schrijven. En niet te vergeten door de overtuiging dat zijzelf daarvoor de aangewezen alwetende leiders waren.

Spoedig gingen ze aan zelfoverschatting ten onder. Zelfs hun medestanders keerden zich af van hun dictatoriale willekeur. Nog geen halfjaar na de eerste coup volgde een tweede, met brede instemming uitgevoerd door Daendels. Pieter Vreede dook onder en ging, toen de rust was weergekeerd, een watermolen beheren in Brabant. Wybo Fijnje kwam voor een halfjaar in de Gevangenpoort terecht wegens malversaties en werd zeven jaar later nog hoofdredacteur van de Bataafsche Staatscourant.

De grondwet bleef behouden en was in vele opzichten de juridische breuk met de vroegere Republiek der Verenigde Nederlanden. Het land werd ‘één en ondeelbaar’ en de autonomie van de provincies werd opgeheven. Elke burger werd gelijk voor de wet ‘zonder onderscheiding van geboorte, bezitting, stand of rang’ en kreeg vrijheid van meningsuiting, drukpers, vergadering en godsdienst. De scheiding tussen de vertegenwoordigende, de bewindvoerende en de rechterlijke macht, evenals de scheiding tussen Kerk en Staat werden vastgelegd. De achterstelling van katholieken, Joden en ongelovigen op leden van de voormalige hervormde staatskerk werd beëindigd. Opvallend is ook artikel 50: ‘De maatschappij ontvangt alle vreemdelingen, die de weldaaden der vrijheid vreedzaam wenschen te genieten in haar midden verleenende denzelven alle zekerheid en bescherming.’

De scheiding van Kerk en Staat was streng. Heel wat anders was de scheiding tussen godsdienst en staat. De staat prees in de grondwet het geloof zelfs aan: ‘De eerbiedige erkentenis van een albestuurend opperwezen versterkt de banden der maatschappij en blijft iederen burger ten duursten aanbevolen.’ Opnieuw werd verwezen naar de ‘heilige wet’ van de naastenliefde, en een ander artikel waarschuwde: ‘Niemand is een goed burger, dan die de huislijke pligten […] zorgvuldiglijk uitoefent.’ Drie van de acht inleidende Algemene Beginselen van de grondwet waren uitdrukking van de christelijke Verlichting, de dominante vernieuwingsbeweging in het Nederland van de achttiende eeuw.

De grondwet van 1798 had vooral op langere termijn betekenis. Het centralisme bleek na de Franse tijd ook bij koning Willem I in de smaak te vallen en Thorbecke bouwde in zijn liberale grondwet van 1848 voort op die van vijftig jaar eerder.

Van de eerste grondwet kwam aanvankelijk weinig tot uitvoering. In september 1801 werd alweer een derde coup gepleegd, ditmaal volledig geïnstigeerd vanuit Frankrijk, waar Napoleon de macht had overgenomen. Na het nodige vertoon van militaire macht op het Binnenhof werd de volksvertegenwoordiging ontbonden en nam een van bovenaf ingesteld bewind de macht over. De grondwet van 1798 werd vervangen door een andere, waarin Napoleons beleid van verzoening tussen traditie en revolutie tot uitdrukking kwam. Een serieuze volksvertegenwoordiging kwam er niet meer en de steden en provincies kregen een deel van hun rechten terug. Dat laatste natuurlijk alleen voor zover het de Fransen welgevallig was.