• Mijn account
  • Shop
  • Winkelmand
  • Log in

    Wachtwoord vergeten?

    Historisch Nieuwsblad 4/2003

    Vijfhonderd jaar armoedebestrijding

    Liefdadigheid is terug

    Door: Alies Pegtel

    Middeleeuwers hielpen arme plaatsgenoten uit religieus plichtsbesef, en in de Gouden Eeuw stond de Nederlandse armenzorg op eenzame hoogte. Maar het duurde tot eind negentiende eeuw voordat de Nederlandse staat met sociale wetgeving kwam. Nu de verzorgingsstaat onbetaalbaar dreigt te worden, bloeien filantropische organisaties weer op.

    Het aanstaande kabinet-Balkende II wil 15 miljard euro bezuinigen – een ongekend bedrag in de naoorlogse geschiedenis. Loopt de Nederlandse verzorgingsstaat gevaar? Gezien de oorsprong ervan denken de sociaal-historici Jacques van Gerwen en Marco van Leeuwen dat de schade wel meevalt. ‘Filantropen zullen in de gaten springen die de overheid achterlaat. De bereidheid van Nederlanders om armen te helpen is altijd groot geweest,’ zegt Van Leeuwen.

    Van Gerwen en Van Leeuwen zijn auteurs van Zoeken naar zekerheid. Risico’s, preventie, verzekeringen en andere zekerheidsregelingen in Nederland 1500-2000, een werk in vier delen over de manier waarop Nederlanders in de afgelopen eeuwen risico’s zoals ziekte, ouderdom en werkloosheid probeerden te bestrijden. Van Leeuwen beschreef de periode 1500-1890, Van Gerwen onderzocht de tijd 1890-heden. Allebei zijn ze verbonden aan het Nederlandsch Economisch Historisch Archief.

    ‘In de Middeleeuwen waren Nederlanders al bereid om arme plaatsgenoten te helpen,’ zegt Van Leeuwen. ‘De rode draad in de geschiedenis van de zorg is dat wij zelden burgers hebben laten sterven van de honger, zoals in India wel gebeurt. De hongerdood is in Nederland taboe.’

    Dat had in de Middeleeuwen niet alleen te maken met humanitaire solidariteitsgevoelens, maar ook met een diepgeworteld religieus plichtsbesef. De Kerk spoorde de gelovige bevolking aan om geld te schenken met de belofte dat zij het in het hiernamaals het honderdvoudige zouden terugkrijgen. ‘Hemelrente’, zoals Van Leeuwen het noemt, was de smeerolie van het parochiale zorgstelsel dat draaide om individuele giften die werden verstrekt in de eigen kring.

    Dankzij de florerende economie in de Gouden Eeuw werden die giften omvangrijker. Meer geld én meer Kerken leidden tot een onstuimige groei van de armenhulp, die aan het einde van de zestiende eeuw inzette. Door de Reformatie ontstonden naast de katholieke Kerk talloze andere kerkgenootschappen. En die wilden niet voor elkaar onderdoen. Hervormden, lutheranen, doopsgezinden – ze deden allemaal aan armenhulp om hun eigen behoeftige geloofsgenoten bij de les te houden. In ruil voor steun droegen ze de armen op zich te gedragen als keurige christenen en elke zondag naar de kerk te gaan. Zelf waren de gelovige gevers ervan overtuigd dat de hulpverlening noodzakelijk was voor hun zielenheil. Jacobus Hondius noemde in 1675 in zijn Swart Register van Duysent het ‘verzuimen van liefdadigheid een van de gruwelijke zonden’.

    Turf

    Armen die niets van een Kerk kregen, werden geholpen door het stadsbestuur. Na de scheiding van Kerk en Staat tijdens de Reformatie deed de lokale overheid aan eigen charitas. Armenzorg werd namelijk ook beschouwd als een geschikte manier om de orde te handhaven in de dichtbevolkte Nederlandse steden. ‘De Nederlandse Republiek had een zeer moderne economie, met bijbehorende moderne problemen,’ zegt Van Leeuwen. ‘Anders dan andere Europese landen was de Republiek in de zeventiende eeuw al erg verstedelijkt. Gelokt door de bruisende economische activiteit trokken veel armen van het platteland naar de steden. Maar hongerige, vieze mensen zijn in een stad zichtbaarder dan daarbuiten. Om het sociale gevaar af te wenden, dacht de elite: laten we de armen maar hulp bieden, voor ze die afdwingen.’

    De allerarmsten, wezen, leprozen en bejaarden vonden onderdak en driemaal daags een maaltijd in gasthuizen. Andere behoeftigen kregen steun om in hun levensonderhoud te voorzien; brood, aardappelen, vlees, turf en eventueel een toelage voor de huur. De bedeling was niet voldoende om van te leven, maar dat was ook niet de opzet, zegt Van Leeuwen. Anders dan tegenwoordig werd je niet gestraft als je werkte naast je bijstandsuitkering. De steun was juist bedoeld als supplement op andere vormen van inkomsten die men werd geacht te zoeken. Veel armen waren daarom ook afhankelijk van de gunst van familie, vrienden en bekenden.

    Dat de filantropische cultuur zeer breed werd gedragen, leidt Van Leeuwen af uit de talloze collectebussen, die je nauwelijks kon ontlopen. Niet alleen in de kerk, maar ook in cafés en winkels kon men een duit in het zakje doen. Plaatselijke accijnzen op bier gingen naar een weeshuis of gasthuis, en er werden loterijen georganiseerd om geld in te zamelen voor de armen. Ook lieten rijken via testamenten geld, goederen of land na aan charitasinstellingen, waardoor die minder afhankelijk werden van eenmalige giften. Zo bevond de Nederlandse armenzorg zich in de zeventiende eeuw op eenzame hoogte in de wereld. Jean de Parival noteert in 1662 in Les Délices de la Hollande dat in Amsterdam jaarlijks ‘achttien tonnen goud opzij werden gezet voor broodverdeling onder de armen, een immense som die wordt opgebracht door de enorme rijkdommen van de stad, de vele kooplieden en de grote weelde van de mensen en die getuigt van de neiging tot liefdadigheid van de Nederlanders’.

    Maar het hele stelsel kwam in moeilijkheden toen de economie eind achttiende eeuw in een crisis belandde. Het aantal bedeelden steeg explosief, van ongeveer eenderde van de bevolking tot ruim 50 procent. Tegelijkertijd daalden de inkomsten van de religieuze charitasinstellingen en stegen hun kosten. Ze schoven de zorg vaak door naar de stadsbesturen. Zo merkte de burgemeester van Alkmaar in 1811 op dat hij tot aan 1795 in zijn stad met 8000 inwoners zo’n 3000 gulden aan armenzorg had uitgegeven, maar dat hij daar de laatste tijd ‘niet minder dan 46.000 gulden aan spendeerde’. Ondanks de problemen was de armenhulp nog vorstelijk in vergelijking met andere landen, getuige de opmerking van de Franse baron d’Alphonse, in 1811 opgetekend in de Intendant d’Intérieur, dat hij geschokt was over de onbetamelijke overdadigheid en verspilling in de Nederlandse armeninstellingen.

    Opvallend is wel dat de eens zo gulle Nederlandse gevers tijden de economische crisis ineens kritisch werden over de besteding van hun gelden. De Haagse burgemeester Jan Slicher klaagde in 1808 dat het Instituut voor Bedelarij jaarlijks 20.000 gulden kostte – omgerekend 300 tot 350 gulden per inwoner, vrouwen en kinderen meegeteld. Van Leeuwen: ‘Net als een paar jaar geleden met de WAO zag je een groeiend onbehagen van mensen die dachten: wordt ons geld niet verkwist?’

    Al konden de Kerken de omvangrijke armenzorg financieel niet langer bolwerken, ze piekerden er niet over de bedeling uit handen te geven. Debatten over nationalisering van de bijstand stuitten tot ver in de negentiende eeuw op felle weerstand van gelovigen. Ervan overtuigd dat armenzorg een christenplicht was, weigerden ze hun godsdienstige taak af te staan aan de staat.

    Begrafenis

    Kleiner van omvang, maar succesvoller in hun overlevingsstrategie, bleken de gildefondsen die sinds de zestiende eeuw steun verstrekten, parallel aan de Kerken. De gilden van ambachtslieden, opgericht in de Middeleeuwen, waren van oorsprong een soort gezelligheidsverenigingen. Regelmatig zamelden de leden geld in om feest te vieren ter ere van hun patroonheiligen. Toen hun dit na de Reformatie werd verboden, besloten de gilden de ingezamelde gelden te besteden aan onderlinge hulpverstrekking in geval van ziekte of dood. Zo ontstonden de eerste primitieve verzekeringen. In het begin kon maar 1 procent van de bevolking deelnemen aan een gildefonds, maar dit percentage steeg razendsnel. Aan het begin van de negentiende eeuw was naar schatting zo’n 50 procent van de Amsterdamse bevolking verzekerd. De zwakte van het verzekeringssysteem, dat het alleen uitkeerde als er ook geld zat in de zogenoemde ‘gildebus’, was tegelijk de kracht: het stelsel kon niet failliet gaan.

    Een verbod in 1820 op de ‘reactionaire’ gildecoöperaties kon de verdere groei van dit succesvolle systeem niet verhinderen. Onder invloed van het Franse revolutionaire gedachtegoed was een fonds alleen voor gildeleden niet langer toegestaan. Maar een fonds voortzetten met collectebussen die openstonden voor iedere betalende burger mocht wel. Het oorspronkelijke principe dat de hoogte van de uitkering niet werd gegarandeerd, maar dat het uitgekeerde bedrag afhankelijk was van het beschikbare kassaldo, bleef behouden. Die onzekerheid namen veel mensen voor lief. Vooral de begrafenisverzekering was erg populair, zegt Van Leeuwen. ‘Die verzekering was niet duur en voorzag in de behoefte aan een nette, verzorgde begrafenis, waaraan men toen erg hechtte. Tegen het einde van de negentiende eeuw was ruim de helft van de Nederlanders voor zijn begrafenis verzekerd.’

    In dezelfde periode, bijna een eeuw na de vorming van de Nederlandse staat, ontstond voldoende draagvlak om de zorg voor behoeftigen en arme arbeiders niet langer over te laten aan lokale initiatieven. Als gevolg van de industrialisatie en de grote verschillen tussen arm en rijk die daaruit voortkwamen, groeide het besef dat niet iedereen die arm was daar zelf schuld aan had. Zowel bij de sociaal-democraten van Pieter Jelles Troelstra als bij de confessionelen van Abraham Kuyper ontstond bereidheid om belasting te betalen voor zieke arbeiders die niet tot de eigen kring behoorden. Door een betere organisatie van de rijksoverheid en het bijbehorende ambtenarenapparaat werd het ook praktisch mogelijk op nationaal niveau belastinggelden te innen en opnieuw te verdelen.

    Angst voor een verpauperd stadsproletariaat was een belangrijk motief voor het onder de elite heersende idee dat het armenprobleem nationaal moest worden opgelost. Van Gerwen, specialist op het gebied van de twintigste eeuw, ziet het als historisch gegeven dat mensen zich tegen meer risico’s willen indekken zodra ze rijker worden, omdat ze dan meer te verliezen hebben. Een gevolg van de toenemende welvaart in het industrialiserende Europa was dat men met sociale wetgeving maatschappelijke onrust wilde afkopen. Onder grote maatschappelijke en politieke druk van de onderlaag kwam de eerste sociale wet tot stand, om een grotere bestaanszekerheid te creëren voor de arbeiders. De Ongevallenwet die Nederland in 1901 invoerde, was deels afgekeken van Engeland en Duitsland, waar al langer sociale wetgeving bestond.

    Met een ouderdoms-, invaliditeits- en ziektekostenverzekering voor arbeiders werd gaandeweg de eerste helft van de twintigste eeuw de verzorgingsstaat verder in de steigers gezet. Dat neemt niet weg dat de traditionele vormen van hulpverlening en verzekering zeker tot de Tweede Wereldoorlog belangrijker waren dan de sociale wetgeving, zegt Van Gerwen. ‘De verzekeringswetten van voor de oorlog waren alleen bedoeld voor werknemers in loondienst. Alle andere burgers waren voor steun nog altijd afhankelijk van Kerken en van elkaar.’ De vrijwillige ziekenfondsverzekeringen bestonden nog steeds. Ze werden niet langer aangeboden door de gilden, maar door vakbonden of door commerciële organisaties. In de hoop een wit voetje te halen bij de Nederlanders, stelden de Duitse bezetters in 1941 via het Ziekenfondsbesluit het ziekenfonds verplicht voor alle werknemers in loondienst. Maar er hadden zich via de vakbond al zoveel Nederlandse arbeiders tegen ziektekosten verzekerd dat het nieuwe verplichte fonds nauwelijks meer verzekerden dekte dan de talloze vrijwillige fondsen al deden.

    Studiefinanciering

    Behalve het Ziekenfondsbesluit had de Tweede Wereldoorlog nog meer gevolgen voor de ontwikkeling van de moderne verzorgingsstaat. De Nederlandse regering in ballingschap nam een voorbeeld aan Engelse en Amerikaanse ideeën, maar ontwikkelde een eigen visie: de overheid moest een bestaansminimum garanderen voor alle Nederlandse burgers die daartoe zelf niet in staat waren.

    Met de invoering van de Algemene Ouderdomswet (AOW) in 1956 werd de grondslag gelegd voor de moderne verzorgingsstaat. In deze wet werd vastgelegd dat iedere Nederlandse burger recht had op een ouderdomsuitkering via een algemene volksverzekering, en dat de overheid zich verplichtte om een vast bedrag uit te betalen. Dat was ongekend, zegt Van Gerwen. Tot dan toe hadden verzekeringen altijd mensen uitgesloten. Bovendien waren de betalingen onzeker geweest. Afhankelijk van de economische situatie hadden de verzekeringsfondsen hun uitkeringen altijd aangepast volgens de regel: hoe meer aanvragen, hoe strenger de polisvoorwaarden en hoe lager de uitgekeerde bedragen.

    In de jaren vijftig en zestig werd het sociale wetgevingsstelsel voortvarend uitgebouwd. Er kwamen een volksverzekering voor werklozen en een verzekering voor arbeidsongeschikten, die de verzekeringsfondsen van vakbonden en commerciële organisaties deels overbodig maakten. En toen was er in 1965 de Algemene Bijstandswet. Met de wet die iedere Nederlander bestaanszekerheid garandeerde, was het vangnet van de verzorgingsstaat vervolmaakt, vindt Van Gerwen. ‘In de jaren zeventig werd de sociale wetgeving wel fijnmaziger uitgebouwd en aangevuld met bijvoorbeeld de studiefinanciering.’

    In hetzelfde tempo waarin de verzorgingsstaat werd opgetuigd, verdween de eeuwenoude houding dat hulpverlening een gunst is. ‘In de loop van de twintigste eeuw gingen Nederlanders sociale zekerheid als hun recht beschouwen,’ zegt Van Gerwen. ‘Ze vinden het nu vanzelfsprekend dat de overheid voor hen zorgt. Financiële problemen waarvoor ze altijd zelf verantwoordelijk waren, schuiven ze tegenwoordig gemakkelijk van zich af.’ Dat geldt bijvoorbeeld in het geval van verzekeringen tegen ziekte.

    Het ging mis met de continuïteit van de verzorgingsstaat toen in de jaren tachtig de economie stagneerde. Het aantal werklozen groeide explosief, en daarmee nam de druk op het collectieve stelsel toe. Met verscherping en aanpassing van de sociale regelgeving probeerden kabinetten vanaf de jaren tachtig het stelsel weer in evenwicht te brengen. Ook ontstonden discussies over welke zorgtaken eigenlijk tot de verantwoordelijkheid van de overheid behoorden en wat particulieren voor eigen rekening moesten nemen.

    Volgens Van Gerwen ligt het in de lijn van de geschiedenis dat de verzekeringen worden aangepast aan de economische conjunctuur. ‘Van oudsher zie je dat de verzekeringsfondsen van gilden en vakbonden hun polisvoorwaarden aanscherpten en premies verhoogden als de vraag naar uitkeringen steeg. Ze moesten wel, wilden ze het systeem betaalbaar houden. Het punt is alleen dat bij de inrichting van het sociale stelsel geen rekening is gehouden met de economische conjunctuur. De verzorgingsstaat werd opgetuigd in een tijd van economische voorspoed. Over hoe het moest als het minder zou gaan, werd van tevoren niet goed nagedacht. Vandaar dat de politiek nu telkens achteraf rigoureus moet ingrijpen.’

    Joop van den Ende

    De algemene consensus dat de Nederlandse overheid burgers een bestaansminimum moet garanderen is niet verdwenen, zegt Van Gerwen. Maar vanwege de torenhoge kosten vinden steeds meer burgers dat de overheid terughoudender moet zijn in het verlenen van steun, al was het maar om misbruik te voorkomen. ‘Niet voor niets heeft het gros van de Nederlandse kiezers bij de afgelopen verkiezingen gekozen voor partijen die willen bezuinigen op sociale voorzieningen,’ zegt Van Gerwen. ‘Vergelijk het met de houding van burgers in de crisis ten tijde van de achttiende eeuw. Toen dachten Nederlanders ook: hoe kan het dat zoveel mensen van mijn geld moeten leven?’

    Van Gerwen ziet de verantwoordelijkheid voor de zorgverlening in de twintigste eeuw als een slinger heen en weer slaan tussen burgers en de overheid. Van Kerken en vrijwillige verkeringsfondsen verschoof de balans eerst naar de staat, om aan het einde van de twintigste eeuw enigszins terug te zwaaien naar de burgerinitiatieven. Dat de Kerken weer prominenter in beeld zijn sinds de overheid zich terugtrekt als zorgverstrekker verbaast hem niets. ‘Nadat de armenzorg in 1965 was losgekoppeld van de Kerk, verbreedden veel kerkgenootschappen hun filantropische activiteiten richting cultuur, medische zorg en armoedebestrijding in het buitenland. Maar nadat bisschop Muskens in 1987 had gezegd dat een arme desnoods een brood mag stelen, zag je dat de Kerken zich weer openlijk met de binnenlandse armenzorg bemoeiden.’

    Volgens Van Leeuwen is de Nederlandse filantropie zelfs begonnen aan een tweede jeugd. Met dank aan de afgelopen gouden beursjaren telt Nederland inmiddels een flink aantal nieuwe rijken die een zinvolle bestemming zoeken voor hun enorme kapitalen. Miljonairs als Joop van den Ende zullen volgens hem deels in de gaten springen die de terugtredende overheid achterlaat. In Amerika, waar de sociale zekerheid nogal zwak is georganiseerd, zijn rijke particulieren van oudsher dragende pijlers van de maatschappelijke zorg. Zo’n vaart ziet Van Leeuwen het hier niet lopen. ‘Gezien de omvang van de belastinggelden zullen filantropen hier de overheid zeker niet verdringen als zorgverlener. Maar ik verwacht wel dat ze een maatschappelijke kracht van belang worden.’

    Net als in Amerika is het daarvoor geboden dat de liefdadigheidsinstellingen gaan samenwerken in brancheverenigingen. Omdat frictie met de staat hun verleden kenmerkt, hebben de kleine, vaak besloten Nederlandse charitasgezelschappen nogal moeite met het openbaarmaken van hun gegevens en activiteiten, zegt Van Leeuwen. ‘Maar,’ voegt hij er snel aan toe, ‘dat er inmiddels twee brancheverenigingen zijn opgericht, zegt mij genoeg. Het is een teken dat de charitassector in navolging van de Amerikanen razendsnel professionaliseert en aan belang wint.’

    Tijdbalk

    Middeleeuwen: Parochiaal zorgstelsel op basis van charitas.
    Rond 1600: Onstuimige groei van charitas, met dank aan de Gouden Eeuw en de Reformatie.
    1770-1820: Als gevolg van economische neergang stijgt het aantal armen, dalen de inkomsten van de Kerken en is het charitatieve stelsel bijna failliet.
    1814: Het gesloten gildehulpsysteem ontwikkelt zich tot een particulier, commercieel verzekeringsstelsel voor een groot deel van de bevolking.
    1901: Instelling van de eerste sociale verzekeringswet, de Ongevallenwet. Hierna volgen een ouderdomsverzekering, de invaliditeitswet en de ziektewet. De verzorgingsstaat wordt in de steigers gezet.
    1941: De Duitse bezetters stellen een ziekenfondsverzekering verplicht voor alle arbeiders in loondienst.
    1945-1965: Uitbouw van het sociaal verzekeringsstelsel. De armenzorg wordt losgekoppeld van charitatieve instellingen.
    1956: Invoering van de eerste algemene volksverzekering, de Algemene Ouderdomswet (AOW). Hierna volgen de WW en WAO.
    1965: Invoering van de Algemene Bijstandswet; vervolmaking van het vangnet van de verzorgingsstaat.
    1987: Kerken onder leiding van bisschop Muskens signaleren weer binnenlandse armoede.
    1990: Begin herziening van het sociale stelsel.

    De Amsterdamse Stads-bank van Lening

    Hebt gy noch geld, noch goed: gaa deeze deur voorby.
    Hebt gy het laatste, en mist gy ’t eerste, kom by my.

    Met deze woorden lokt de Stads-bank van Lening nu al bijna vierhonderd jaar in geldnood zittende burgers. Amsterdam heeft als enige stad in Nederland nog een Stads-bank van Lening; elders bezweken de gemeentelijke leenbanken in de loop van de twintigste eeuw onder de last van een slechte reputatie. Want de lommerd, dat was toch in de eerste plaats een ‘armen-banck’, waar je liever niet werd gezien.

    Het hoofdgebouw van de Stads-bank, gelegen aan de Nes ter hoogte van nummer 57, is nog altijd in gebruik. De vroedschap ? het stadsbestuur ? besloot in 1614 tot oprichting van een gemeentelijke leenbank om een einde te maken aan ‘alle onbehoorlijcke woeckerijen’. Dat wil zeggen: leenpraktijken waarbij soms meer dan 33 procent rente werd gevraagd.

    Op 29 april 1614, zo vertelt een gevelsteen, ‘gheschieden hier de erste beleeninghe’. Wat er precies beleend werd en voor hoeveel geld is niet bekend. Maar binnen tien maanden was de Stads-bank door de eerste 400.000 guldens heen, en nog geen twee jaar later stond er meer dan een miljoen uit.

    Niettemin bleef het rustig aan het loket. De meeste armoedzaaiers waren van het soort ‘goede luyden die haar armoede niet durven openbaren’ en hun kostbare waar daarom tegen betaling van een stuiver per pand aan een zogenoemde inbrenger meegaven. Tot genoegen van Joost van den Vondel, de bekendste hoofdboekhouder van de bank, want die besteedde tijd en inkt liever aan de poëzie dan aan lastige klanten. Zijn jaren bij de Stads-bank (1658-1668) behoorden tot de meest productieve van zijn dichterlijke loopbaan.

    Vondel had voor zijn betrekking als opperboekhouder vierduizend gulden moeten neertellen bij wijze van borg. Het stadsbestuur was namelijk als de dood voor fraude, en niet geheel ten onrechte. Meer dan eens werd corrupt personeel op heterdaad betrapt. Valse taxaties, steekpenningen en diefstal bleken in 1824, tijdens de eerste inventarisatie sinds 210 jaar, een netto-tekort van zo’n 600.000 gulden op te leveren. Ook de clientèle van de Stads-bank betoonde zich trouwens creatief met geld en goed – zoals de kerkganger die tussen het Huis van God en het Huys van Leeninghe pendelde met gestolen bijbels.

    Tegenwoordig zijn het vooral veel allochtonen die de lommerd bezoeken. Daarmee verliest de Stads-bank langzaam zijn reputatie van ‘Stoep der schaamte’. Want Surinaamse, Ghanese en Marokkaanse Nederlanders vinden het geen schande of teken van armoede om een sieraad of videorecorder tijdelijk in onderpand te geven. ‘Zij zien het meer als handel drijven, als een manier van leven,’ zegt een medewerker. En in die gedachte huist de garantie dat de Stads-bank van Lening nog lang niet dood is.

    Martijn Blekendaal