Nederland was in de jaren dertig trots op zijn welvaartspolitiek in Indonesië. Maar na de dekolonisatie werd ontwikkelingshulp hulp aan ándere landen. Het mengsel van moraliteit, politiek en economie in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking vormde een gistend brouwsel.
Nederland had een ‘ereschuld’ in te lossen bij zijn koloniën, vond het confessionele kabinet van Abraham Kuyper aan het begin van de twintigste eeuw. Het woord viel dan ook in de troonrede van 1901, in een passage over de Nederlandse koloniale bezittingen. Er was ‘schuld’ vanwege de eenzijdige manier waarop Nederland zijn koloniën had bestuurd. Door de ‘batig slot’-politiek had Indië immers altijd meer moeten opbrengen dan het kostte. Die ereschuld vormde aan het begin van de twintigste eeuw het startpunt voor een geleidelijke heroriëntatie op het koloniaal bestuur. Dit mondde uit in de welvaartspolitiek in Nederlands-Indië: het stimuleren van de sociale en economische ontwikkeling overzee, waar Nederland in de jaren dertig erg trots op was. Maar voordat de vruchten daarvan konden rijpen, werd de Nederlandse boom in Azië door oorlog geveld.
Pas in de Tweede Wereldoorlog werd het principe van internationale hulpverlening op grote schaal toegepast. Het waren de Amerikanen die daarin na december 1941 het voortouw namen. Hun materiële hulp aan de Britten – de lend lease – werd het voorbeeld van internationale solidariteit. De geallieerde naties werkten samen in programma’s voor bijstand aan bevrijde gebieden. Die hulp ging verder dan het treffen van noodvoorzieningen. Voor president Franklin Roosevelt strekte de bemoeienis van de geallieerde naties zich uit tot de naoorlogse verhoudingen in de wereld. Daarom werd in juni 1945 in de artikelen 55 en 56 van het Handvest van de Verenigde Naties vastgelegd dat de deelnemende landen een taak hadden op het gebied van de internationale sociale en economische ontwikkeling.
Ook liepen de Amerikanen voorop bij het opzetten van internationale instellingen om de economische ontwikkeling in de wereld te bevorderen. In 1944 zetten zij hun pasverworven status van supermacht in om internationale organisaties op te zetten die de naoorlogse economische wereldorde moesten stabiliseren: de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD, tegenwoordig Wereldbank) en het International Monetary Fund (IMF). De IBRD verschafte lange- termijnkapitaal aan landen die buitenlandse leningen nodig hadden. Het IMF moest internationale monetaire samenwerking bevorderen en onevenwichtigheden op de korte termijn in het internationaal betalingsverkeer opvangen. Beide instellingen gingen een belangrijke rol spelen in de internationale ontwikkelingssamenwerking.
Ook probeerden de Amerikanen binnen de Verenigde Naties afspraken te maken over liberalisatie van de wereldhandel. Zij wilden dat handel een stimulans zou vormen voor de naoorlogse economische ontwikkeling. De gesprekken hierover mondden in 1947 uit in het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) – een zeer gedetailleerd stelsel van importheffingen. Er werd zelfs vergaderd over invoerrechten op halve schoenzolen. Afhankelijk van het materiaal waaruit ze waren vervaardigd, werden deze aan de grens belast met een heffing van 14 of 20 procent.
Marshallplan
Initiatieven van de Verenigde Naties over hulpverlening en ontwikkeling waren van het begin af aan verbonden met dekolonisatie; de hulp was in de eerste plaats bedoeld voor onafhankelijk geworden landen buiten Europa. Nederland was in de eerste naoorlogse jaren echter absoluut niet in staat om landen materieel te steunen. Bovendien was hulp geven aan landen waar Nederland geen staatsrechtelijke band mee had allerminst vanzelfsprekend. Toen de Nederlandse afgevaardigde naar de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties, Constantijn Patijn, in 1947 rapporteerde over een internationaal initiatief om ‘iets te doen, bij te dragen aan de ontwikkeling van Zuid-Amerika, maar ook straks van de koloniën’, kreeg hij van zijn chef, directeur-generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen van het ministerie van Economische Zaken, Anton Speekenbrink, te horen: ‘Geven? … Maar wat krijg je daarvoor terug?’
De eerste reacties in Den Haag op dergelijke plannen waren dan ook sterk afwijzend. Een oproep van de Economische en Sociale Raad in maart 1947 om mee te doen aan een internationale solidariteitscampagne ten behoeve van de armen in de wereld, werd in de ministerraad bijna met hoongelach ontvangen. Pas toen het Nederlandse beleid in Indonesië in 1949 ten einde was, en de dekolonisatie onafwerdbaar, kwam er verandering in deze houding.
Maar ook in andere opzichten markeerde het jaar 1949 een belangrijk keerpunt in de internationale ontwikkelingshulp. In januari kondigde president Harry Truman een Amerikaans initiatief aan om wetenschappelijke en industriële verworvenheden in te zetten in minder ontwikkelde landen. Hij lanceerde zijn plan tegen de achtergrond van de zich snel ontwikkelende Koude Oorlog. Anderhalf jaar eerder waren spanningen tussen de Verenigde Staten en Rusland al aanleiding geweest voor het Amerikaanse Marshallplan. Grootschalige materiële hulp moest niet alleen de Europese wederopbouw bevorderen, maar ook – misschien wel in de eerste plaats – een blijvende verbintenis tussen West-Europa met de Verenigde Staten smeden. Bovendien diende het Marshallplan de Amerikaanse export. Voor de succesvolle omschakeling van een oorlogs- naar een vredeseconomie was snelle economische groei nodig. Buitenlandse afzetmarkten voor Amerikaanse goederen en diensten waren hiervoor belangrijk. Het Marshallplan had dus twee doelen, evenals de ontwikkelingsplannen voor de niet-Europese wereld, die erop volgden.
Paternalistisch
Net zoals in het Marshallplan werden in de ontwikkelingsplannen verschillende uitgangspunten gecombineerd: moraliteit, politieke wenselijkheid, en economische belangen. Naar de bevolking toe werd zowel in Nederland als elders vooral de morele overweging het zwaarst aangezet. Nota’s aan de Kamer repten van ‘verantwoordelijkheid voor de versnelling van de ontwikkeling in een groot deel der wereld’ (1956) en ‘sociale overwegingen, die indringender worden naarmate het inzicht in de wanverhouding in welvaart tussen onderontwikkelde en rijke landen zich verdiept’ (1962). In de ambtelijke uitwerking figureerden echter vooral politieke en economische argumenten. Het mengsel van moraliteit, politiek en economie vormde een gistend brouwsel, onderhevig aan uiteenlopende invloeden van buitenaf.
In de koloniale periode was het niet alleen belangrijk geweest dat Nederland als ‘moederland’ een morele voortrekkersrol speelde in de ontwikkeling van de overzeese gebiedsdelen; de koloniën leverden omgekeerd ook een bijdrage aan de Nederlandse economische ontwikkeling. In de gedekoloniseerde verhoudingen was dat niet zonder meer het geval. De morele wenselijkheid – en de paternalistische invulling daarvan – was dezelfde. Maar ontwikkelingshulp was hulp aan ándere landen geworden, en de ontwikkeling van die andere landen diende niet automatisch het nationale belang van het donorland.
Hulp werd daarmee onderdeel van de politieke economie van de internationale betrekkingen. Dat zag de Nederlandse regering vroeg in. Toen het kabinet op 3 oktober 1949 besloot om mee te doen met een hulpprogramma van de Verenigde Naties, speelden politieke en economische motieven de hoofdrol. De dreigende teloorgang van de Nederlandse positie in Azië moest worden vermeden en de Nederlandse status binnen de Verenigde Naties opgepoetst. Een bijdrage aan internationale hulpprogramma’s kon in de toekomst belangrijk zijn voor de export.
Niettemin werd de hand wel aan de knip gehouden: het Nederlandse geld werd beschikbaar gesteld in niet-convertibele guldens, wat betekende dat de hulp in Nederland moest worden besteed. In absolute en in relatieve zin was de Nederlandse bijdrage vooralsnog bescheiden. De anderhalf miljoen gulden die het kabinet-Drees-Van Schaik ter beschikking stelde, was maar zo’n 5 procent van het bedrag dat Nederland uittrok voor de ontwikkeling van de resterende overzeese gebieden: Suriname, de Nederlandse Antillen en Nieuw Guinea.
Bedrijfsleven
Dat Nederland hulp bood in het kader van de Verenigde Naties, betekende dat een al te nadrukkelijke presentatie van de nationale belangen werd vermeden. De regering zag deelname aan internationale ontwikkelingsprogramma’s graag als een politiek neutrale manier om Nederlandse kennis, expertise en producten te promoten. Toch speelden politieke en handelsbelangen wel degelijk een rol. Uit vrees voor een Amerikaanse dominantie in de wereldhandel propageerden de Fransen, Britten en Belgen in 1949 een samenwerking van Europese ontwikkelingshulp voor Afrika. Het waren ideeën die in Den Haag weerklank vonden.
De Amerikanen waren in de jaren vijftig de eersten die programma’s ontwikkelden voor economische bijstand aan politieke bondgenoten. Vanaf 1957 gingen ook Europese landen onder de vlag van de Wereldbank gezamenlijke hulp bieden aan individuele ontwikkelingslanden. Daartoe vormden ze zogenoemde consortia. Het eerste land dat op die manier extra hulp kreeg was India. Nederland trad in 1962 toe tot het India Consortium, overigens zonder dat het kabinet hiervoor toestemming vroeg aan de Tweede Kamer.
De deelname kwam tot stand op voorspraak van de ministers van Financiën en Economische Zaken, die er uitgesproken voorstanders van waren, vanwege de bevordering van de Nederlandse handelsbelangen. De tegenstelling tussen onbaatzuchtige hulp en economische belangenbehartiging, die ook het Nederlandse beleid in zijn greep hield, werd hiermee voor het eerst van buitenaf zichtbaar. In tegenstelling tot de programma’s van de Verenigde Naties hield de consortiumhulp rekening met de belangen van de donorlanden: een flink deel van de hulpgelden vloeide terug in de vorm van orders voor het bedrijfsleven.
Tot in de jaren zeventig werd het beleid beheerst door de tegenstellingen tussen hulp en export. Het benoemen van een politiek verantwoordelijke bewindspersoon bracht geen betere coördinatie van het ontwikkelingsbeleid. In zijn dagboek gaf de in november 1963 als staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aangezochte Isaac Diepenhorst zelf al meteen aan dat ‘veel te ingewikkeld, niets voor mij’ te vinden. Tot het aantreden van Jan Pronk als minister voor Ontwikkelingssamenwerking – een minister zonder eigen departement, in tegenstelling tot een minister van, bijvoorbeeld, Buitenlandse Zaken -, in mei 1973, was een achteraf voor de hand liggend thema als armoedebestrijding nagenoeg afwezig in het beleid.
Dat leidde tot steeds meer kritiek, zowel uit de Kamer als uit de samenleving. Vanaf het begin van de jaren vijftig was de publieke betrokkenheid bij de ontwikkelingshulp sterk toegenomen. Zo richtten particulieren in 1956 de seculiere Nederlandse Organisatie Voor Internationale Bijstand (Novib) op, onder erevoorzitterschap van prins Bernhard. De ambtenaren van Buitenlandse Zaken waren er niet blij mee. Ze waren bang dat de Novib zou worden gezien als een onderdeel van de Nederlandse overheid, die uiteindelijk de rekening zou moeten betalen voor mooie beloftes in verre landen. In november 1962 beklaagde Luns zich in de Tweede Kamer zelfs ‘dat deze organisatie dreigt te ontaarden in een pressure-groep, die het op het regeringsbeleid heeft gemunt’.
Zuiveloverschotten
In de loop van de jaren zestig werden de belangen van de hulpverlenende landen steeds meer verruild voor de wensen van de vragende kant. Dat wilde echter niet zeggen dat de eigen belangen geheel aan de kant werden geschoven. Zo besloot het kabinet in maart 1968 om de bestaande Nederlandse zuiveloverschotten in te zetten voor het internationale voedselhulpprogramma van de Food and Agricultural Organisation (FAO).
Een dergelijk besluit laat duidelijk zien dat de Haagse beleidsvorming vrijwel geheel werd bepaald door Nederlandse factoren. Ondanks de diverse internationale commissies waarin Nederland overlegde over ontwikkelingssamenwerking, werd het beleid zelden bijgesteld als gevolg van internationaal overleg. Als hulpprogramma’s niet werden uitgevoerd in het kader van de Verenigde Naties, was het Nederlandse kader allesbepalend. Duitse voorstellen tot coördinatie van de ontwikkelingshulp aan Indonesië, dat midden jaren zestig opnieuw het belangrijkste bestemmingsland voor Nederlandse hulp was, wees Den Haag resoluut van de hand.
Nederland is niet het enige land dat nog steeds worstelt met politieke en economische belangen in de ontwikkelingshulp. De twee belangrijkste drijfveren voor ontwikkelingssamenwerking – moraliteit en handel – zijn tegengestelden, die het moeilijk maken om vooruitgang te boeken.
Marc Dierikx is senior-onderzoeker bij het Huygens Instituut voor Nederlandse Geschiedenis.
