Of Amerika Nederland zou hebben bijgestaan in een oorlog met Indonesië om het eiland Nieuw-Guinea is omstreden. Minister van Buitenlandse Zaken Joseph Luns suggereerde van wel, maar historici en oud-politici betwijfelen zijn claim. Recent onderzoek toont echter aan dat hij gelijk had.
Voormalig minister van Buitenlandse Zaken Joseph Luns behoorde met zijn bijna twee meter beslist tot de grote diplomaten van zijn tijd. Volgens veel (oud-)politici had Luns ook een indrukwekkend dikke duim, waar hij de nodige sterke verhalen uit kon zuigen. Wellicht het meest controversiële verhaal betrof zijn veronderstelling dat de Amerikanen bereid waren om Nederland militair te steunen in het conflict met Indonesië om het eiland Nieuw-Guinea.
Er wordt tot op de dag van vandaag getwijfeld aan Luns’ bewering dat de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken John Foster Dulles hem persoonlijk deze steun in het vooruitzicht had gesteld tijdens een onderonsje op de Nederlandse ambassade in 1958. Veel politici en historici concludeerden achteraf dat Luns de zogenoemde ‘garantie van Dulles’ schromelijk overdreef. Hij zou het kabinet en het parlement al of niet bewust hebben misleid, waardoor Nederland zich bijna in een oorlog met Indonesië stortte.
Luns’ ongelijk zou blijken uit het gegeven dat de Amerikanen Nederland uiteindelijk niet steunden en ons in 1962 onder druk zetten om het eiland aan Indonesië af te staan. De sceptici zien zich verder gesterkt door het feit dat het papier waarop Dulles zijn verklaring zou hebben gekrabbeld nooit is opgedoken. Luns heeft altijd volgehouden dat het bestond, maar heeft het vermaarde ‘vodje van Dulles’ nooit kunnen overleggen. Ook in zijn persoonlijke archief bleek het bij de openstelling voor publiek in 2010 niet te zitten, waardoor de twijfel aan zijn oprechtheid en oordeelsvermogen blijft bestaan.
Uit nieuw archiefonderzoek en recente publicaties van onder meer Albert Kersten en Duco Hellema blijkt echter dat Luns niemand heeft misleid. Dulles heeft verregaande toezeggingen gedaan, maar Amerika nooit op het punt van militaire assistentie schriftelijk vastgelegd. De hele kwestie blijk te draaien om wat tegenwoordig strategic ambiguity wordt genoemd: Dulles omkleedde de Amerikaanse stellingname opzettelijk met vaagheden, om alle opties – waaronder militaire steun aan Nederland – in de complexe Nieuw-Guinea-kwestie open te houden. Luns speelde het spel mee om de kans op daadwerkelijke Amerikaanse militaire bijstand zo groot mogelijk te maken. Daarbij bleef hij binnen de lijntjes.
Het bewuste gesprek tussen Luns en Dulles vond plaats na een diner op de Nederlandse ambassade in Washington, op de avond van 1 oktober 1958. Het diner was georganiseerd door de Nederlandse ambassadeur Herman J. van Roijen om de plooien glad te strijken die tussen Nederland en de Verenigde Staten waren ontstaan als gevolg van de kwestie-Nieuw-Guinea.
In Nederland had zich grote onrust gevormd over Amerikaanse wapenleveranties aan Indonesië. De Amerikanen probeerden Jakarta, dat onder leiding van president Soekarno, die steeds meer zijn oor liet hangen naar de Sovjet-Unie, te paaien met de levering van onder andere gevechtsvliegtuigen.
Velen in Nederland waren echter bang dat Indonesië deze wapens zou gebruiken tegen Nederlands-Nieuw-Guinea, de westelijke helft van het meest oostelijk gelegen eiland in de Indische archipel. Den Haag had dit gebied (het andere deel werd bestuurd door Australië) om politieke, economische en ideële redenen in 1949 buiten de soevereiniteitsoverdracht over Nederlands-Indië gehouden. Indonesië eiste het echter op en gaf aan het desnoods met geweld te willen annexeren.
Vanaf het begin van de controverse in 1949 probeerden beide partijen de Verenigde Staten aan hun kant te krijgen, maar de regering-Truman (1946-1952) en -Eisenhower (1953-1960) weigerden openlijk partij te kiezen. De Amerikanen verklaarden zich voorstander van een compromis, waarbij Indonesië en Nederland onder auspiciën van de Verenigde Naties het gebied samen zouden besturen totdat de inheemse bevolking – de onderontwikkelde Papoea’s – klaar was om over het eigen lot te beslissen. Dit voorstel werd door de kemphanen afgewezen.
Achter de schermen bestond er in Washington vooralsnog een zekere voorkeur voor Nederland en het behoud van de status- quo. De trouwe NAVO-bondgenoot gold niet alleen als een betere hoeder van de belangen van de Papoea’s, maar ook, met het oog op de Koude Oorlog, als een betrouwbaarder beheerder van West- Nieuw-Guinea, dat omwille van zijn ligging een zekere strategische waarde had.
President Soekarno zinspeelde er weliswaar op dat hij Indonesië in het westerse kamp zou manoeuvreren als de Amerikanen hem hielpen Nederlands-Nieuw-Guinea te bemachtigen, maar er waren weinig Amerikaanse beleidsmakers die dat geloofden. Soekarno gold in Washington als een onbetrouwbare ‘hysterische aap’, die de kwestie rond het eiland eigenlijk nodig had als bliksemafleider voor de vele problemen waarmee Indonesië sinds de onafhankelijkheid kampte.
Veel Amerikanen dachten dat Soekarno als hij Nieuw-Guinea bemachtigd had snel een nieuw probleem zou creëren om zijn machtspositie te rechtvaardigen, bijvoorbeeld een controverse over Portugees-Timor of Brits-Borneo. Nederland onder druk zetten om het eiland af te staan werd daarom vooralsnog niet overwogen. Deze analyse hielden de Amerikanen echter angstvallig voor zich, omdat bekendmaking munitie zou leveren voor de antiwesterse elementen in Indonesië.
In de praktijk bestond hun beleid uit een poging om de geit en de kool te sparen. Indonesië werd gepaaid met moderne wapens en tegelijkertijd probeerden de Verenigde Staten een formule] te vinden die de daaruit voortvloeiende onrust in Nederland voorlopig kon bezweren, zonder dat deze de Amerikaanse neutraliteit wezenlijk compromitteerde.
De wens om Nederland gerust te stellen was ook de reden waarom Dulles op de bewuste oktoberavond aanschoof aan de dis op de ambassade. Getuigenverklaringen over het verloop van het gesprek tussen de beide ministers verschillen. Zeker is dat na het diner, tijdens de koffie met cognac op de werkkamer van ambassadeur Van Roijen, de gemoederen opliepen.
Naar verluidt dreef Luns de kleinere Dulles in een hoekje en bitste hem op intimiderende wijze toe dat de Verenigde Staten na de wapenleveranties een speciale verantwoordelijkheid op zich hadden genomen voor de veiligheid van Nieuw-Guinea, dat Nederland onmogelijk nog in zijn eentje kon verdedigen. Hij eiste niet alleen dat Dulles Indonesië onder druk zou zetten om de geleverde wapens niet tegen Nieuw-Guinea te gebruiken, maar wilde ook een verklaring dat de VS Nederland militair zouden bijstaan als Indonesië toch een aanval waagde. Deze wilde hij bovendien op schrift hebben, zodat hij het Nederlandse publiek kon geruststellen en de groeiende kritiek dat Nieuw-Guinea onhoudbaar werd kon smoren.
Dulles vond dat Luns het gevaar van een aanval overdreef; hijzelf geloofde niet dat Indonesië daar snel toe zou overgaan. Uit archiefstukken blijkt dat hij Luns desalniettemin mondeling toevertrouwde dat de Verenigde Staten niet lijdzaam zouden toekijken bij een Indonesische aanval. Nederland zou zeker kunnen rekenen op logistieke steun. Militaire assistentie kon Dulles niet van tevoren beloven, aangezien daar toestemming van het Amerikaanse Congres voor nodig was, en die kon hij niet zomaar – laat staan die avond – uit zijn hoed toveren. Hij hield de mogelijkheid van militaire bijstand echter wel degelijk open.
Dulles kon dit met het oog op het Congres en de Indonesische gevoeligheden evenwel niet op papier zetten. Om Luns toch ‘iets’ concreets te geven krabbelde hij uiteindelijk na overleg met inderhaast opgetrommelde hoge ambtenaren van het State Department een korte verklaring op het briefpapier van de ambassade – het zogenoemde vodje van Dulles was geboren. Het bewuste papier is tot op de dag van vandaag spoorloos, maar de eigenlijke tekst is bekend.
Het is een nietszeggende verklaring. Haast en de complexiteit van de zaak maakten dat Dulles die avond niet verder durfde te gaan. Hij beloofde Luns echter met een scherpere tekst te komen. Ambtenaren van het State Department sleutelden vervolgens een week aan een nieuwe tekst, die Dulles uiteindelijk op 7 oktober aan ambassadeur Van Roijen overhandigde.
In deze nieuwe verklaring stond onder meer dat de Verenigde Staten tegen het gebruik van geweld waren om internationale conflicten te beslechten. Ook werd er een vergelijking getrokken tussen de Nieuw-Guinea-kwestie en de crisis rond Taiwan, waar de Amerikanen openlijk dreigden met militair ingrijpen tegen China, dat het eiland claimde. De tekst was daarmee aanzienlijk scherper dan de eerste, maar liet nog steeds in het midden wat de Verenigde Staten zouden doen als het daadwerkelijk tot een oorlog tussen Nederland en Indonesië kwam. Dulles garandeerde niets.
Er bestaat veel misverstand over de wijze waarop Luns de mondelinge en schriftelijke verklaringen interpreteerde en in Nederland presenteerde. Sommige historici stellen dat Luns te weinig oog had voor de ontsnappingsclausules die Dulles had ingebouwd en dat hij zichzelf en het kabinet een te rooskleurig beeld schetste van de Amerikaanse intenties. Anderen beweren dat Luns als doorgewinterde Nieuw-Guinea-fanaat de woorden van Dulles bewust verdraaide en politiek Den Haag misleidde om een conservatieve koloniale koers te kunnen blijven varen.
De archieven tonen echter een genuanceerder beeld. Luns had inderdaad donders goed in de gaten dat Dulles niets concreets had toegezegd, zo blijkt onder meer uit zijn dagboeken. Hij heeft wat dat betreft echter open kaart gespeeld tegenover zijn collega-ministers, de vaste Kamercommissie van Buitenlandse Zaken en ook tegen bevriende diplomaten zoals de Belgische minister van Buitenlandse Zaken Pierre Wigny.
Dat neemt niet weg dat hij Dulles’ verklaring wel bruikbaar achtte voor zijn doel: het geruststellen en het rechten van de rug van de Nederlandse bevolking tegenover Indonesië. Met name de verwijzing naar het Amerikaanse optreden in de kwestie-Taiwan gaf Luns de mogelijkheid om te suggereren dat de Amerikanen niet zouden toekijken bij een Indonesische aanval op Nieuw-Guinea.
Dat is ook precies de kern van de uiteindelijk zeer vage boodschap die hij in de jaren daarop met volledige instemming van het kabinet heeft verkondigd in openbare debatten in het parlement en tegenover de pers. Hij heeft nooit letterlijk gesteld dat de Amerikaanse militaire steun een gegeven was. Het is waar dat hij door zijn persoonlijke vertrouwen in de loyaliteit van de Amerikanen uit te spreken bepaalde verwachtingen wekte en de steun van de bevolking voor het Nieuw-Guinea-beleid wist te behouden. Dat is echter geen misleiding te noemen, hooguit politiek.
In Nederlandse regeringskringen ging men ervan uit dat de eventuele Amerikaanse militaire bijstand uiteindelijk afhing van de bereidheid van de Nederlanders om in de strijd om Nieuw-Guinea te sneuvelen. Dat was een juiste inschatting, zo blijkt uit Amerikaanse archieven. Dulles zei het zelf in een vertrouwelijk gesprek met de Australische minister van Buitenlandse Zaken R.G. Casey: ‘You know, I have talked about giving logistical support and perhaps even more support – that is only possible if the fellow primarily involved is himself willing to fight for it. […] If they are not willing, we would be out.’
Dat Luns binnen de lijntjes bleef, blijkt ook uit het feit dat Dulles hem nooit heeft gedesavoueerd. Het debat in Nederland versterkte de mist die Dulles met zijn ‘garantie’ rond de Amerikaanse stellingname had opgetrokken. De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken stierf in 1959, maar zijn beleid werd onder zijn opvolger Christian Herter voortgezet door de regering-Eisenhower.
Het feit dat noch Indonesië, noch Nederland precies wist wat de Amerikanen zouden doen als de crisis zou escaleren, zorgde ervoor dat de Amerikaanse bewegingsvrijheid tegenover de kemphanen alsmede hun neutraliteit gewaarborgd bleef.
De door Dulles geconcipieerde bezweringsformule creëerde de mogelijkheid om de banden met Indonesië via wapenleveranties verder te cultiveren, zonder dat Indonesische politici daarin een verkapte Amerikaanse zegen konden zien voor een militair avontuur tegen Nederlands- Nieuw-Guinea. De door Dulles uitgegeven publieke verklaring was mede omwille van de Indonesische gevoeligheden in gematigde termen gesteld, maar de waarschuwing die deze bevatte was onmiskenbaar. Dat het de Amerikanen menens was, lieten ze Indonesische politici achter de schermen duidelijk merken.
Dulles – en later Herter – lieten de wapenleveranties aan Indonesië, conform de wensen van Luns, namelijk vergezeld gaan van scherpe waarschuwingen dat deze onder geen beding tegen Nieuw-Guinea mochten worden ingezet. Het woord ‘oorlog’ namen Amerikaanse diplomaten in het kader van het beleid van opzettelijke vaagheid niet in de mond, maar opmerkingen als ‘We would be against you’ zijn onder diplomaten zeer serieuze bedreigingen.
De formule zorgde er ten slotte ook voor dat de betrekkingen met Nederland geen verdere schade opliepen. Door Luns en zijn diplomaten in het diepste geheim op de hoogte te houden van de pressie die ze op de Indonesiërs uitoefenden, toonden de Amerikanen Den Haag dat ze de Nederlandse vrees voor een Indonesische aanval niet onderschatten en hun verantwoordelijkheden namen.
De regering-Eisenhower bleef echter weigeren om zich a priori aan de verdediging van Nieuw-Guinea te committeren. Daarmee wilde ze ook voorkomen dat Nederland onder invloed van hardliners als Luns in alle opzichten de hakken in het zand zou zetten in de controversiële kwestie. Dat de Amerikanen hun verantwoordelijk voor de mogelijke risico’s van wapenleveranties aan Indonesië serieus namen, mocht niet uitgelegd worden als verkapte Amerikaanse steun voor de Nederlandse claim op het eiland.
Hoewel de regering-Eisenhower de status-quo voorlopig wilde handhaven, was zij er ook op gebrand om de mogelijkheid van een compromis open te houden. Zij bleef hopen dat de kemphanen in de toekomst, bijvoorbeeld nadat Soekarno in Indonesië het veld had geruimd, het conflict alsnog in goed overleg zouden oplossen. Tot die tijd was het pappen en nathouden om te zorgen dat de zaak niet uit de hand liep.
Het door de regering-Eisenhower gevoerde beleid was uiteindelijk niet zonder succes. Hoewel de spanningen tussen Nederland en Indonesië na 1958 verder toenamen, bleef een escalatie van het conflict tijdens Eisenhowers regeerperiode uit. Wat de Amerikaanse regering zou hebben gedaan in het geval van een Indonesische aanval blijft gissen.
Het is echter onwaarschijnlijk dat zij haar NAVO-bondgenoot volledig aan zijn lot zou hebben overgelaten. Uit verslagen van geheime gesprekken tussen Amerikaanse en Britse ambtenaren – die net als de Australiërs de zaak nauw volgden – blijkt dat de regering-Eisenhower de optie van een militaire interventie ten behoeve van Nederland ook na de dood van Dulles wel degelijk openhield, ook tegenover Luns.
De crux in de hele kwestie zat ’m uiteindelijk in de Nederlandse bereidheid om ondanks de Amerikaanse vaagheid voet bij stuk te houden tegenover Indonesië. Deze bereidheid nam echter in de loop van 1960 en 1961 zienderogen af. De Indonesische militaire slagkracht was dankzij de Amerikaanse en vooral nieuwe Russische wapenleveranties sterk toegenomen. Nederlandse pogingen om Nieuw-Guinea militair te versterken hadden de spanningen verder vergroot en Indonesië er in 1960 zelfs toe aangezet om de betrekkingen te verbreken.
In Den Haag stelden steeds meer politici de vraag of het wel verstandig was om een compromisloos Nieuw-Guinea-beleid te blijven voeren. Luns had de Amerikaanse ‘steunsuggestie’ meer dan ooit nodig om de twijfelaars binnenboord te houden. Maar juist op dit cruciale moment vond er in Washington een wisseling van de wacht plaats, met grote gevolgen voor de door hem gevolgde tactiek.
De in 1961 aangetreden Democratische regering-Kennedy streefde anders dan haar Republikeinse voorganger naar een spoedige oplossing van de kwestie-Nieuw-Guinea. Zij wilde mede onder invloed van de beginnende oorlog in Vietnam andere potentiële brandhaarden in Zuidoost-Azië zo snel mogelijk elimineren. Kennedy en zijn adviseurs waren daarbij veel meer bereid om de confrontatie met Nederland aan te gaan en Nieuw-Guinea op te offeren om Indonesië uit het communistische kamp te houden.
Ze lieten Luns en zijn diplomaten al snel na hun aantreden weten dat zij zich niet gebonden achtten aan de toezeggingen die Dulles en Herter gedaan hadden. Daarmee haalden ze de bodem onder Luns’ politiek vandaan. Hoewel de regering-Kennedy niet met zoveel woorden zei dat Nederland er in Nieuw-Guinea voortaan onder alle omstandigheden alleen voor zou staan, zaaiden haar woorden genoeg twijfel onder Nederlandse diplomaten en politici om ervoor te zorgen dat de stemming in Den Haag omsloeg.
Een meerderheid in het parlement en het kabinet besloot uiteindelijk dat het tijd was om het compromisloze beleid vaarwel te zeggen en te gaan praten met Indonesië over een definitieve oplossing van de kwestie. Onder Amerikaanse leiding startten in het voorjaar van 1962 onderhandelingen, die na lang en heftig soebatten resulteerden in de overdracht van het laatste restje Nederlands-Indië aan Indonesië.
De regering-Kennedy liet Nederland echter niet volledig in de steek. Gedurende de onderhandelingen garandeerde zij de Nederlandse veiligheid op Nieuw-Guinea. De ironie van de geschiedenis wil zelfs dat zij Indonesië meer nog dan de regering-Eisenhower moest dreigen met militair ingrijpen. De opportunistische Soekarno meende dat hij de nieuwe Amerikaanse regering in zijn zak had en speelde serieus met plannen om Nieuw-Guinea ondanks een nakend akkoord gewapenderhand te veroveren. Hij hoopte dat een klinkende militaire zege op het gehate Nederland zijn positie in Indonesië zou versterken.
De Amerikanen kregen hier echter lucht van, en het was Kennedy zelf die de Indonesische minister van Buitenlandse Zaken Soebandrio in het diepste geheim meedeelde dat de Amerikaanse Zevende Vloot in actie zou komen als Indonesië de aanval doorzette. Soekarno koos daarop eieren voor zijn geld.
De eigenaardigheid van de Amerikaanse strategie is de voornaamste reden voor de controverse die over de verklaringen van Dulles is ontstaan. De opzettelijke vaagheid die de Amerikanen in acht namen en die door Luns tussen 1958 en 1961 is gebruikt om de groeiende onrust in Nederland te temperen, keerde zich uiteindelijk tegen hem.
Het feit dat er niets concreets was vastgelegd, maakte Luns jaren later zeer kwetsbaar voor kritiek van journalisten als Willem Oltmans. Deze tegenstander van zijn beleid stelde in 1971 op basis van eigen onderzoek dat de Amerikanen Nederland nooit hadden willen steunen bij een aanval en dat Luns Den Haag had misleid. De voor Nederland pijnlijke afloop van de kwestie leek hem gelijk te geven, en zijn beschuldigingen vielen in de ‘linkse’ jaren zeventig en tachtig in vruchtbare aarde.
Luns was inmiddels het icoon geworden van het verguisde naoorlogse conservatisme en zijn verweer dat de zaken veel complexer in elkaar zaten vond nauwelijks gehoor. Het feit dat veel archieven nog niet toegankelijk waren, maakte het bovendien lastig om de zaak te reconstrueren. Veel publicaties zijn destijds gebaseerd op interviews met betrokken politici en diplomaten, die vijftien jaar naar dato niet meer precies wisten wat er allemaal toegezegd was en in welke vorm en bewoordingen. Hun vaak tegenstrijdige lezingen versterkten de mist die vanaf het eerste uur rond de ‘garantie van Dulles’ hing, waardoor de kwestie kon uitgroeien tot een heuse mythe.
MEER INFORMATIE
HET VODJE?
De tekst van de verklaring die Dulles op de avond van 1 oktober opkrabbelde heeft Luns de volgende ochtend vanuit de ambassade doorgeseind naar het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag. Deze luidde:
‘We have had useful talks and I find no differences between our governments as to the principles that should govern our conduct, principles that derive from the charter of the United Nations. I believe that the Netherlands can be confident that the United States will loyally support the principles upon which world order and peace rest. Conversations between our governments will, of course, continue with respect to the application of these principles.’
Deze verklaring is samen met Luns’ summiere verslag van die avond online terug te vinden via de Database Nederlands-Indonesische Betrekkingen van het Instituut voor Nederlandse Geschiedenis. Ga naar www.historici.nl en typ in de zoekbalk: ‘NIB pdf 2 oktober 1958.’ Het eerste zoekresultaat is Luns’ verslag. Voor de definitieve Amerikaanse tekst die een week later werd vrijgegeven, tik in: ‘NIB pdf 8 oktober 1958’ en klik op het vierde zoekresultaat.
MEER WETEN
Dit stuk is mede gebaseerd op stukken uit Nederlandse, Britse en Belgische (privé)archieven, evenals de bronnenpublicaties Nederlands-Indonesische Betrekkingen 1950-1963 en Foreign Relations of the United States (FRUS).
Interessante analyses van de garantie van Dulles zijn onder meer te vinden in Duco Hellema’s De Karel Doorman naar Nieuw-Guinea (2005) en Luns. Een politieke biografie (2010) van Albert Kersten. Verreweg de beste analyse van het optreden van de regering-Kennedy blijft Een verloren land. De regering Kennedy en de Nieuw-Guineakwestie (1991) van Ben Koster.
Het boek Misleiding of zelfbedrog. Het Nederlandse beleid ten aanzien van Nieuw-Guinea (1984) van Ronald Gase geeft mooi weer hoe kritisch de kwestie in de progressieve jaren zeventig en tachtig werd ervaren en geduid. Gase onderhoudt ook een website over zijn eigen onderzoek naar de kwestie-Nieuw-Guinea. Daarop publiceert hij onder meer zeer inzichtelijke interviews met betrokken beleidsmakers. Hij laat zowel voor- als tegenstanders van Luns’ beleid aan het woord: www.gase.nl/ronald/papua.htm.
Pieter Drooglever schreef de meest gedegen analyse van het Nederlandse Nieuw-Guinea-beleid: Een daad van vrije keuze. De Papoea’s van westelijk Nieuw-Guinea en de grenzen van het zelfbeschikkingsrecht (2005). Het optreden van Luns in het parlement wordt goed geanalyseerd door Jan Willem Brouwer in: Jan Willem Brouwer en Jan Ramakers (red.), Regeren zonder rood. Het kabinet-De Quay 1959-1963 (2007).
Bart Stol is verbonden aan de Universiteit Utrecht en rondt momenteel zijn proefschrift af: Nederland, Nieuw-Guinea en de inter-Europese diplomatie aangaande naoorlogse koloniale kwesties (1949-1962).
