Hoe de shutdown in de VS uitgroeide tot politiek pressiemiddel

De ‘shutdown’, de sluiting van federale overheidsdiensten, is in de Verenigde Staten uitgegroeid tot een politiek wapen. Hoe kon dit gebeuren? En waarom is dit alleen in Amerika mogelijk en niet in andere landen?

De Amerikaanse grondwet geeft het Congres de macht om te beslissen over uitgaven en inkomsten. Als het Congres het niet eens wordt, kan er geen geld worden uitgegeven en sluiten federale diensten. Dat was bijvoorbeeld het geval in het najaar van 2025, toen de Amerikaanse overheid 43 dagen op slot ging – de langste shutdown ooit. En onlangs weer even toen de Democraten weigerden in te stemmen met de begroting, omdat ze fondsen voor immigratiedienst ICE probeerden tegen te houden.

Het verschil met andere landen is dat in de VS het Congres letterlijk de portemonnee beheert. Elders kunnen overheden geld blijven uitgeven tot de wetgevers de kraan dichtdraaien, in Amerika is de kraan dicht tot hij weer wordt opengezet.

Ieder jaar doet de president in februari een begrotingsvoorstel. Het Huis van Afgevaardigden en de Senaat stellen vervolgens gedurende het jaar de maximale uitgaven vast. Beiden moeten instemmen, waarbij in de Senaat geldt dat zestig van de honderd stemmen vóór moeten zijn. Maar de procedure kan ook worden versneld, met een zogenoemde reconcilliation, een gewone meerderheid in de Senaat. Op die manier kon de Big Beautiful Bill van president Donald Trump al in juli 2025 worden aangenomen. Maar zoiets mag maar één keer per jaar.

Over de begroting voor vijftien ministeries wordt eindeloos onderhandeld door verschillende commissies in het Huis van Afgevaardigden en de Senaat.

De huidige praktijk begon met de Antideficiency Act van 1884: de overheid mag geen verplichtingen aangaan of bedragen uitgeven tenzij die beschikbaar zijn gesteld door het Congres. De wet was een reactie op misbruik na de Burgeroorlog. Toen liet de overheid opzettelijk tekorten ontstaan en dwong ze het Congres, onder het mom van militaire noodzaak, de door haar gecreëerde verplichtingen te voldoen.

De wet werd in de jaren daarop verschillende keren versterkt. Maar de minister van Justitie onder president Jimmy Carter, Benjamin Civiletti, kwam met belangrijke aanpassingen. In 1980 bracht hij een memo uit, waarin hij vastlegde dat ministeries en overheidsdiensten niet konden doorwerken als er geen nieuwe begroting was. Dat was een antwoord op de vraag van Carter wat er zou gebeuren als begrotingsbesprekingen vertraging opliepen. Carter kreeg meer te horen dan hij had willen weten.

Civiletti’s interpretatie was buitengewoon strikt. Hij stelde dat doorgaan met geld uitgeven niet alleen slecht management was, maar een strafbare wetsovertreding. Een overheidsdienst kon niet blijven functioneren en zien wat er gebeurde, maar moest onmiddellijk alle activiteiten stopzetten. Omdat Civiletti het had over geldstraffen en zelfs gevangenisstraf bij overtreding, namen directeuren en ministers geen risico en sloten hun diensten en ministeries. 

Verwarring was het gevolg: een volledige shutdown zou nogal wat problemen opleveren. FBI-agenten zouden hun zaak laten vallen, vluchtleiders zouden vliegtuigen niet langer begeleiden, grenswachters zouden niet meer werken. Dus bracht Civiletti in januari 1981, op de valreep van zijn ministerschap, een nieuw memo uit, waarin hij uitzonderingen vastlegde in geval van levensbedreigende situaties en ter bescherming van eigendommen. Excepted workers konden blijven werken, onbetaald, maar met de afspraak dat ze later hun geld zouden krijgen. De non-excepted konden naar huis worden gestuurd, meestal ook met de belofte van latere vergoeding, maar die hadden wel acute financiële problemen. Ook maakte Civiletti een uitzondering voor alles wat direct voortvloeide uit de grondwettelijke macht van de president, zoals het reageren op een acute veiligheidsdreiging.

Vanaf 1980 geldt daarom wat wel de ‘shutdown era’ wordt genoemd. Daarvoor ging het om korte periodes zonder geld, waarvan niemand iets merkte. De regel voor een shutdown is eenvoudig: de federale overheid mag geen geld uitgeven dat het niet heeft en mag geen verplichtingen aangaan zonder toestemming van het Congres. Belangrijk is dat ook geld dat in eerdere begrotingen is toegezegd, niet mag worden uitgegeven. Op zo’n moment moeten ministeries en overheidsdiensten al het niet-essentiële werk stopzetten.

In een gepolariseerd klimaat worden begrotingsonderhandelingen gebruikt om politieke punten te scoren. Het begon in de eerste jaren van de regering-Clinton toen Newt Gingrich, de Republikeinse Speaker van het Huis sinds 1995, alles probeerde om Clinton te dwarsbomen. Gingrich, een éénpersoonssloopbal met presidentiële ambities, organiseerde een shutdown. Maar toen bleek dat die juist tegen de Republikeinen werkte, omdat mensen zich ineens realiseerden hoezeer ze de overheid nodig hadden. Onder George W. Bush hielden de Republikeinen zich koest, maar onder Barack Obama begonnen ze de shutdown–dreiging weer te gebruiken. En in 2013 voerden ze die ook uit.

Maar de shutdownals middel van obstructie is verleidelijk. Dus gebeurde het weer in oktober 2025 en begin februari 2026 – dat was de achtste shutdown sinds 1990. Als politiek middel is de shutdown niet ongevaarlijk, omdat die zich tegen de partij die dwarsligt kan keren. Aan de andere kant, als je het middel niet gebruikt, zoals de Democraten in het voorjaar van 2025, krijg je kritiek dat je geen serieuze oppositie voert.