De Pacificatie van 1917

Het is een mooi verhaal, het stemt tevreden, ik heb het zelf ook lange tijd geloofd. Jammer is alleen dat het niet klopt. De analyse van Lijphart steunde hoofdzakelijk op de weergave van de gebeurtenissen door de liberale staatsman P.J. Oud in diens Honderd jaren. Een eeuw van staatkundige vormgeving in Nederland 1840-1940 (1946). Merkwaardig is dat een degelijk historisch onderzoek, gebaseerd op de bronnen, sindsdien kennelijk niet meer nodig werd geacht. Maar in 1988 verscheen de dissertatie van de Nijmeegse politicoloog Huub Spoormans, ‘Met uitsluiting van voorregt’. Het ontstaan van liberale democratie in Nederland, die zich niet tevreden had gesteld met het standaardverhaal. En dan rijzen er wat vragen. 
           
Om te beginnen is het opvallend dat de sociale wetgeving, die zo zou moeten profiteren van de Pacificatie, eigenlijk vooral een bron bleef van conflicten en simpelweg niet op gang kwam. De wetgeving van Talma op dit terrein was wel aangenomen in het parlement, maar werd simpelweg niet in uitvoering genomen; verschillende ontwerpen op het gebied van sociale wetgeving van Treub en Lely sneuvelden (zo niet in de Tweede, dan zeker in de Eerste Kamer). Niet alleen valt dus te constateren dat de Pacificatie de sociale wetgeving geen stap dichterbij heeft gebracht, het is zelfs opvallend dat er op dit conflictrijke terrein – dat na de revolutiepoging van 1918 alleen maar belangrijker was geworden! – ook niets wees op verstandig topoverleg van de verzuilde elites. Op dit speelveld werden die spelregels van Lijphart dus in elk geval niet toegepast. 
           
Dan het kiesrecht. Vanaf 1870 was de uitbreiding van het kiesrecht een heikel punt. Het draaide om de vraag of ‘iedereen’ dat nu moest krijgen of niet. Maar deze kwestie was – met uitzondering van het kiesrecht voor vrouwen – in 1912-1913 eigenlijk al beslecht: alle liberalen hadden zich toen reeds neergelegd bij het algemeen kiesrecht voor mannen. Bij de confessionelen had men nog wel een eigen variant in elkaar gezet, het zogenoemde ‘huismanskiesrecht’, dat wil zeggen dat gezinshoofden zouden stemmen, maar het verschil tussen beide varianten was nogal overzichtelijk: algemeen mannenkiesrecht zou naar verwachting 1.300.000 mannen tot de stembus toelaten, het gezinshoofdenkiesrecht 1.180.000. 
           
Confessionele politici als De Savornin Lohman en Nolens beweerden dan ook dat de uitkomst van de twee varianten ongeveer gelijk zou zijn. De conservatieve liberaal De Beaufort vond nooit erg veel meer van ‘democratie’ dan dat het vooral nogal duur was – aangezien de staatsuitgaven daardoor opgejaagd zouden worden door het toegeven aan allerlei ‘sociale’ verlangens. Maar zelfs hij noteerde betrekkelijk onaangedaan in zijn dagboek dat Cort van der Linden in de troonrede van 16 september 1913 het programma van de drie samenwerkende liberale groepen had aangekondigd: ‘algemeen [mannen]stemrecht en staatspensionneering’. 
           
Dat algemeen mannenkiesrecht was dan ook nauwelijks meer een principieel punt. De commissie die het kiesrecht moest wijzigen was in elk geval snel klaar met de voorstellen; in mei 1914 was al een uitgewerkt voorstel gereed, inclusief de overgang van een districtenstelsel naar de evenredige vertegenwoordiging. Het wachten was op een oplossing voor de onderwijskwestie, aangezien de confessionele partijen niet wensten mee te werken aan de benodigde grondwetsherziening (waarvoor een meerderheid van tweederde nodig was) als hun op dat terrein niet wat meer tegemoet werd gekomen. 
 

Was dan die onderwijskwestie – enigszins romantisch aangeduid als ‘de schoolstrijd’, alsof er werkelijk slachtoffers zijn gevallen – het hart van de problemen, die met de Pacificatie werden opgelost? Ach, welbeschouwd was de schoolstrijd al sinds 1889 voorbij. Toen was immers al besloten dat het bijzonder onderwijs gesubsidieerd mocht worden door de overheid. Zelfs de grote krijgsheer Abraham Kuyper houdt al in 1904 de strijd eigenlijk voor beëindigd. 
           
Interessant is dat Lohman in de onderwijscommissie aanvankelijk van oordeel was dat volledige financiële gelijkstelling onmogelijk was. Van overvragen was dan ook geen sprake. Het was de sociaal-democraat Ter Laan die op volledige gelijkstelling aandrong, omdat de schoolstrijd anders misschien toch nog zou blijven doorzeuren. Waar het vooral om ging was de vraag of de liberalen bereid waren ook formeel de feitelijk erkende financiële gelijkstelling in ‘hun’ grondwet vast te leggen. 
           
Dat wil zeggen dat het eigenlijk over niks ging, behalve over het belangrijkste: de symbolen van de identiteit. Cort van der Linden had De Beaufort gevraagd voor de onderwijscommissie ‘en ik heb hem dit toegezegd om hem genoegen te doen, hoewel ik volstrekt geen zin erin had. Ik verwacht weinig van de commissie; het eenige wat mogelijk bereikt kan worden, hoewel het zeer onwaarschijnlijk is, zoude zijn dat de antirevolutionairen alleen bleven staan.’ Hij verwachtte dit vooral omdat de confessionele partijen nu eenmaal waren opgericht ter wille van een schoolstrijd: als die zou worden beëindigd, dan zou hun bestaansgrond hun ontvallen: ‘Zij kunnen buiten die kwestie niet bestaan.’ 
           
Dat leidde ook inderdaad tot problemen: de christelijk-historische politicus Lohman voelde wel voor een afwikkeling van de problemen en zou zich daar in de commissie en de Kamer voor inspannen, maar de antirevolutionair Kuyper – die geen Kamerlid was en daarmee (althans formeel) buiten het overleg was gebleven – vreesde voor het verlies van het bestaansrecht van de door hem opgerichte partij. Bovendien mocht hij Lohman niet en hij uitte dat soms even hardhandig als kinderachtig. Tot in februari 1916 hield De Beaufort er rekening mee dat Kuyper de zaak zou laten mislukken, zoals omgekeerd Lohman steeds meer zijn best leek te doen om het te laten slagen, al was het maar om Kuyper dwars te zitten. 
           
Maar ten slotte kwamen de beraadslagingen tot een afronding, met een openbare parlementaire beraadslaging in oktober 1916 over de wijziging in de grondwet op het punt van het onderwijs en het kiesrecht. Dagenlang trokken zeven decennia kiesrecht- en schoolstrijd voorbij, maar in overgrote meerderheid werden de wijzigingen goedgekeurd, zowel in de beide Kamers als in de tweede lezing. Toen Lohman, die zoveel had gedaan aan deze ‘bevrediging’, in mei 1917 de gezegende leeftijd van tachtig jaar had bereikt, deden de liberalen het voorstel om hem ook namens de onderwijscommissie een bloemstuk te sturen, maar de antirevolutionairen verhinderden dit. 
          
Op 12 december 1917 vond in het hele land openbare afkondiging plaats van de nieuwe grondwet. In Den Haag gebeurde dit door de burgemeester, op het bordes van het stadhuis. Nadat hij was uitgesproken nam Troelstra diens plaats in om ‘het volk’ geluk te wensen met de verovering van het kiesrecht als een nieuw wapen in de klassenstrijd. Jammer was alleen dat hij, tot diepe teleurstelling van de vrouwen in de SDAP, maar zo zwakjes was opgekomen voor het vrouwenkiesrecht; zijn nieuwe wapen had daardoor op voorhand al veel van zijn glans verloren. 
 

De Pacificatie loste, volgens de analyse van Spoormans, dus geen enkel praktisch probleem op. Het staatspensioen, bijvoorbeeld, een hoofdpunt van beleid van het kabinet-Cort van der Linden, sneuvelde in de zomer van 1918 in de Eerste Kamer. De Pacificatie ruimde vooral ‘politiek “oud vuil”‘ op. In dat opzicht is die dus ook niet te beschouwen als een interessante voorloper van het ‘poldermodel’. Blijft de boeiende vraag over waarom dit met zoveel bombarie gepaard ging. In dat opzicht is het van belang om te beseffen dat hiermee een impasse in het politieke bestel als zodanig werd doorbroken. 
           
Door het beëindigen van de schoolstrijd was het mogelijk geworden dat de confessionelen gingen samenwerken met de liberalen. Dat was lange tijd bijna onmogelijk geweest door veel oud zeer uit de lange schoolstrijd, waarbij liberalen – zelfs als ze erg conservatief en protestants waren – toch niet bereid waren geweest om Groen te volgen en de natie op te splitsen naar religie. Zij bleven vasthouden aan ‘onverdeeld naar de openbare school’. 
           
Vandaar dat ‘links’ vroeger sloeg op liberalen en sociaal-democraten (die immers gemeen hadden dat zij de politiek niet op geloof wensten te baseren) en ‘rechts’ op de protestantse en katholieke partijen. Na 1917 kregen ‘links’ en ‘rechts’ de meer moderne betekenissen, die vooral aangaven waar een partij stond in ‘de sociale kwestie’. De Pacificatie van 1917 markeerde dus de betekeniswisseling van een aantal politieke sleuteltermen en dat zou ook in de praktijk gevolgen hebben. In de jaren dertig bijvoorbeeld zou de antirevolutionair Colijn coalitiekabinetten kunnen vormen met de liberalen. 
           
Het belang van de Pacificatie ligt niet alleen in de strategische herschikking van het politieke bestel, maar bovendien in de heiligverklaring van het nieuwe onderwijsartikel in de grondwet. Verschillende ministers hebben daar de tanden op stuk gebeten; lange tijd was het zelfs taboe om uit te rekenen hoe duur een systeem was waarin het bijzonder onderwijs evenveel subsidie kreeg als aan het openbaar onderwijs. Het effect was bovendien dat de scholen helemaal niet ‘van’ de ouders werden, zoals de retoriek van de schoolstrijd had gesuggereerd. Het onderwijs was voor de politieke partijen te belangrijk geworden om aan de ouders over te laten. Fundamentele wijziging van het schoolsysteem is daarmee nagenoeg afgegrendeld, zoals de huidige discussie over het verschijnsel van ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen duidelijk maakt. 
           
Daarnaast had de Pacificatie belangrijke effecten voor de politieke cultuur. De invoering van het algemeen kiesrecht ging immers gepaard met een verandering in het kiessysteem: het districtenstelsel werd afgeschaft en vervangen door de evenredige vertegenwoordiging. De dissertatie van Jasper Loots, Voor het volk, van het volk. Van districtenstelsel naar evenredige vertegenwoordiging (2004) heeft laten zien wat dat betekende. Het gevolg hiervan was immers dat het parlement niet langer een vertegenwoordiging ‘voor’ het volk was, de beste of meest interessante mannen die bijeenkwamen in het Binnenhof om te beraadslagen over het landsbelang. Het parlement was nu een vertegenwoordiging ‘van’ het volk, een zo nauwkeurig mogelijke afspiegeling van de daarin heersende belangen en opvattingen. Het onverwachte gevolg daarvan was weer dat het parlement aan waarde inboette. Een afgevaardigde mocht zich in de Kamer immers niet door een tegenstander laten overtuigen; daarmee zou hij zijn legitimiteit ten opzichte van zijn kiezers verliezen. 
           
Politieke partijen waren voortaan de centrale organen in het politieke bestel. Een ontwikkeling die zich in de laatste decennia van de negentiende eeuw had aangekondigd, zette nu definitief door. Kiezers kozen geen mannen, maar konden kiezen uit partijen. Het huidige voorstel om een gemengd stelsel in te voeren, met een gedeeltelijk herstel van het districtensysteem om de directe band tussen kiezer en gekozene te versterken, is dan ook te beschouwen als een reparatie van de grondwetswijziging die bij de Pacificatie overeengekomen is. 
 

Tot zover is deze analyse van de Pacificatie sceptisch van toonzetting. Anders geformuleerd: het zou nader onderzoek vergen om van de gedachte af te stappen dat de beroemde Pacificatie vooral om normal politics ging. Het was geen bijna bovenaards, althans bovenmenselijk ‘polderen’, maar gewoon zaken doen, waarbij alle betrokkenen dachten er beter van te worden. Het gaat in dit bestek wat te ver om dat nader uit te werken. Hier moet volstaan worden met de conclusie dat het eerder wonderlijk was dat een aantal problemen zo lang waren blijven liggen, dan dat ze nu eindelijk eens uit de weg werden geruimd. En dat gebeurde dan nog in bijzondere tijden (de Eerste Wereldoorlog) en met veel onderling wantrouwen. 
           
Het is deze analyse – in navolging van Spoormans – die duidelijk maakt waarom er hier geen ‘spelregels’ werden opgesteld die later op tal van kwesties zouden zijn toegepast. Spelregels die in de jaren zestig tijdelijk werden opgeheven, waarna ze in de jaren tachtig als ‘poldermodel’ weer aan een nieuwe jeugd mochten beginnen. 
           
Desondanks is wellicht vast te stellen dat de Pacificatie van 1917 in één opzicht niet geheel ten onrechte verwijst naar een voorloper, de Pacificatie van Gent uit 1576. Dit was een periode waarin alle politici nog voldoende op de hoogte waren van de vaderlandse geschiedenis, en zeker van de gebeurtenissen uit de Tachtigjarige Oorlog. Zij wisten dus dat indertijd een aantal gewesten zich verenigd had tot onderlinge steun en bijstand, waarbij bovendien een grote mate van religieuze tolerantie formeel werd ingevoerd, onder meer door de schorsing van de plakkaten tegen ‘ketters’. 
           
En in dat opzicht is 1917 van groot symbolisch belang. De Pacificatie was de erkenning van de verdeeldheid van de Nederlandse samenleving, juist ook door de bereidheid het ‘oud vuil’ op te ruimen. Het nationale zelfbeeld was voortaan ‘eenheid in verdeeldheid’. Daarmee werd dus de gedachte opgegeven dat een natie slechts kon bestaan als iedereen hetzelfde was, een opvatting die het nationalisme zo gevaarlijk maakte. Daarvoor in de plaats kwam nu de mening dat het voldoende was om verdeeldheid te accepteren en min of meer vreedzaam met elkaar om te gaan. En in dat licht behoort 1917 tot de kernmomenten in de moderne geschiedenis van Nederland.