Minister Ronald Plasterk van Binnenlandse Zaken wil dat vóór maart 2015 de provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland samensmelten tot één superprovincie. Daarvoor moet hij heel wat weerstand overwinnen. De provinciale structuur van Nederland is taai en heeft oude papieren. Dirk Jan Wolffram, hoogleraar geschiedenis van bestuur en politiek in de moderne tijd aan de Rijksuniversiteit Groningen, legt uit:
‘De grenzen van de huidige provincies volgen grotendeels die van de oude gewesten van de Republiek. Een uitzondering vormen Noord- en Zuid-Holland, die voortkomen uit één gewest. Al in 1806, bij de totstandkoming van het Koninkrijk Holland onder Lodewijk Napoleon, werd dwars door Holland een grens getrokken. Ten noorden van deze lijn lag het nieuwe departement Amstelland en ten zuiden het departement Maasland.
In 1810, toen Napoleon heel Nederland annexeerde, werden Noord-Holland en Utrecht samengevoegd tot één departement Zuiderzee, met Amsterdam als hoofdstad. Deze situatie duurde echter maar drie jaar. Degenen die in 1813-1814 het Koninkrijk der Nederlanden bestuurlijk inrichtten, konden er niet omheen de oude gewesten in een of andere vorm te laten terugkomen in het staatsbestel. Ze besloten er provincies van te maken.
De provincies kregen dezelfde administratieve taak als de departementen hadden in de Franse tijd: toezicht houden op de gemeenten, de waterschappen en de belastingen. In elke provincie werd een gouverneur aangesteld, die verordeningen uitvaardigde richting gemeenten en waterschappen. Medio negentiende eeuw werkten op het provinciehuis van Zuid-Holland meer ambtenaren dan op het ministerie van Binnenlandse Zaken. De provinciale staten vergaderden slechts één of twee keer per jaar.
Holland was in 1814 weer één provincie met één statenvergadering geworden, maar de administratieve scheiding tussen noord en zuid werd gehandhaafd. Er waren twee colleges van gedeputeerde staten en twee ambtenarenapparaten. Al snel bleek dat deze situatie leidde tot gedoe, vanwege grote verschillen in beleid tussen beide provinciehelften. Bovendien werden in de loop van de jaren 1830 overal in Nederland provinciale gerechtshoven gesticht. Omdat het Hollandse gerechtshof in Den Haag stond, kwam Amsterdam er nogal bekaaid vanaf.
Vandaar dat in 1840 Noord- en Zuid-Holland werden gesplitst. Overigens was hier weerstand tegen in het gebied benoorden het IJ, waar beduchtheid heerste voor de dominantie van Amsterdam binnen de nieuwe noordelijke provincie. Het protest hielp niets, want de provinciale grenzen hebben sinds die tijd altijd stevig vastgelegen. Alleen moest Overijssel in 1986 de Noordoostpolder afstaan aan de nieuwe provincie Flevoland.
Als er in de twintigste eeuw sprake was van herindelingsplannen, dan betrof het meestal regio’s die zelfstandig wilden worden. Ze zouden dan beter hun eigen belangen kunnen verdedigen dan binnen de provincie. Zo kwam in de jaren zestig in Rotterdam en omgeving de zogenoemde Rijnmond-gedachte op en werd een poging gedaan om een nieuwe bestuurlijke eenheid te creëren. En in de jaren negentig strandden plannen voor de vorming van stadsprovincies rond Amsterdam, Rotterdam en Den Haag.
Sinds een jaar of zeven wordt serieus gesproken over samenvoeging van provincies in Noord-Nederland en de Randstad. Dat roept vanzelf weer tegenkrachten op. Als het Plasterk lukt om de fusie van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland erdoor te drukken, dan ontstaat er een kerngebied Amsterdam-Almere-Utrecht, waar meer dan 1,5 miljoen mensen wonen. De agrarische buitengebieden zullen het pleit verliezen. Grote kans dat er dan weer geroepen wordt om verzelfstandiging van regio’s. In de regel is schaalvergroting echter niet eenvoudig terug te draaien.’
