Het Nederlandse ‘poldermodel’ zou zijn ontstaan in de Middeleeuwen, toen Nederlandse boeren de handen ineensloegen om het water terug te dringen. In werkelijkheid werd bestuurlijke invloed op het waterbeheer beperkt tot de meest aanzienlijken.
De Nederlandse politieke en bestuurlijke cultuur wordt gekenmerkt door overleg en het streven naar consensus. Sinds de jaren negentig spreekt men van het ‘poldermodel’, omdat de wortels van de overlegcultuur zouden liggen in de middeleeuwse polders en waterschappen. Alleen door samen te werken en geschillen opzij te zetten houden wij Nederlanders al eeuwenlang de voeten droog.
Deze verklaring is aantrekkelijk in haar eenvoud, en door haar beroep op een groots en meeslepend nationaal verleden. Maar zij nodigt ook uit tot kritische vragen. Bleef de dramatische strijd tegen het water niet hoofdzakelijk beperkt tot de kustprovincies en het rivierengebied, en zijn Limburgers en Twentenaren daardoor minder bereid tot overleg en compromis dan Zeeuwen en Friezen? Hoe exclusief Nederlands is het consensusmodel, en is het niet beter om te spreken van een Rijnlands of Noordwest-Europees model, met inbegrip van hooggelegen landen als Oostenrijk en Zwitserland? En hoe allesbepalend is het gevaar voor overstromingen voor de politieke cultuur van een land, als je bedenkt dat de beschavingen in Mesopotamië en de Nijl-delta allesbehalve democratisch waren ingericht?
Dit artikel is exclusief voor abonnees
Van een direct causaal verband tussen overstromingsgevaar en consensusmodel moet dus worden afgezien. Daarmee is niet gezegd dat de Nederlandse overlegcultuur geen eigen geschiedenis heeft, die mede tot uiting zou kunnen komen in de specifieke wijze waarop de bewoners van dit deel van de wereld door de eeuwen heen het water te lijf zijn gegaan.
Buurvergadering
De vroegste sporen van gemeenschappelijk waterbeheer in Nederland voeren terug naar het begin van het tweede millennium. De zorg voor dijken en waterlopen lag toen nog in handen van lokale buurschappen, ook wel ambachten of marken genoemd. Bezitters van een zogenoemde volle hoeve – een boerenbedrijf waarvan een gezin zichzelf kon bedruipen – hadden stemrecht in de buurvergadering. Iedere ‘volle buur’ kreeg zijn eigen deel (‘hoefslag’) van een dijk, dam of sloot toegewezen om te onderhouden.
Drie keer per jaar inspecteerden door de buurvergadering gekozen functionarissen – de zogeheten heemraden – de waterwerken: het ‘schouwen’. Bij de voorjaarsschouw bepaalden de heemraden per dijkvak welke werkzaamheden dienden te worden uitgevoerd en legden dit vast in een zogeheten keur. In de zomer kwamen ze terug om te zien of iedere verantwoordelijke buur de keur naar behoren had uitgevoerd. Zo niet, dan had deze tot het najaar, wanneer de derde schouw zou worden gehouden, de tijd om de achterstand te verhelpen. Werden dan nog gebreken ontdekt, dan namen de heemraden op kosten van de schuldige hun intrek in de dichtstbijzijnde herberg, totdat aan de keur was voldaan.
De precieze manier waarop het waterbeheer was geïnstitutionaliseerd, en de wijze waarop de instituties functioneerden, verschilden per gebied. In zijn meest ideale vorm kwam het systeem van ‘verhoefslaging’ voor in de ontginningsgebieden in het westen. De graven van Holland verkochten stukken moerasland aan kolonisten, die het gebied in cultuur brachten en er hun eigen bestuur vestigden. De inwoners betaalden eens per jaar een symbolisch bedrag aan de graaf, en waren verplicht hem bij te staan ingeval van een militair conflict. In de noordelijke kustprovincies waren het vaak kloosters die stukken land in ontginning gaven.
Aanvankelijk waren de buurschappen relatief democratisch van opzet, zij het dat alleen de bezitters van een volle hoeve mochten meepraten. Twee processen ondermijnden de democratie van onderop: de groeiende bemoeienis van de landsheer, en een tendens om belangrijke functies binnen de meest welvarende en invloedrijke families te houden.
Vanaf de twaalfde en dertiende eeuw kregen de landsheren in de verschillende gewesten meer invloed op het waterbeheer. Net als de steden kreeg elke buurschap een college van schout en schepenen toegewezen, dat het grafelijk gezag vertegenwoordigde. Wat betreft de zorg voor de waterwerken namen zij de controlerende taak van de heemraden over.
In de regel selecteerde de graaf de schout en schepenen uit de plaatselijke bevolking van een buurschap. Van democratische controle was echter geen sprake, en de grafelijke voorkeur ging in de meeste gevallen uit naar personen uit de meest aanzienlijke families. Alleen in de zogenoemde boerenrepublieken in Groningen en (West-)Friesland, waar het grafelijk gezag zwak was, bleef de bevolking zelf haar bestuurders kiezen. Toch had de democratie ook hier beperkingen. Soms werden de bestuursfuncties per toerbeurt vervuld, en ook kwam het voor dat ambten erfelijk overdraagbaar waren.
Ondertussen kwam het land in West- en Noord-Nederland door de voortschrijdende ontginning en ontwatering steeds lager te liggen. Dat maakte de ontginningsgebieden kwetsbaar voor overstromingen. Vloedgolven overspoelden delen van Zeeland, Holland, Friesland en zelfs Utrecht, waar ze dood en verderf zaaiden. Sommige gebieden moesten voor langere tijd aan de zee worden prijsgegeven.
Om het overgebleven land tegen nieuwe rampen te beschermen werden dijken aangelegd. Zo ontstonden polders. Omdat meerdere polders vaak op dezelfde vaart afwaterden, was er een bovenlokale organisatie nodig die erop toezag dat alle ingelanden – mensen die land in de polder bezaten – hun zorgplicht voor de waterwerken nakwamen. Elke polder koos afgevaardigden, die onder het voorzitterschap van een dijkgraaf zitting namen in een waterschap.
Niet alle dorpen en hoeven binnen een waterschap waren direct aan de belangrijkste dijken gelegen. Maar bij een doorbraak zouden zij net zo goed door het water overspoeld worden, en zij hadden er dan ook alle belang bij dat de waterkeringen goed onderhouden werden. Om de lasten van het waterbeheer over alle ingelanden eerlijk te verdelen, werd in veel waterschappen het oude hoefslagstelsel losgelaten. Voortaan betaalde men per hoofd van de bevolking een belasting in geld of natura, zoals arbeid en bouwmaterialen. Met de opbrengst deed het waterschapsbestuur aanbestedingen voor het aanleggen of onderhouden van dijken of vaarten.
Corruptie
De waterschappen waren een van de oudste representatieve bestuurslichamen in Europa. Het was van het grootste belang dat de afgevaardigden van de verschillende dorpsgemeenschappen binnen één waterschap tot overeenstemming kwamen over het te voeren beleid, zodat het altijd dreigende water buiten de deur werd gehouden. Overleg was onontbeerlijk. Maar de macht was niet evenredig verdeeld over alle ingelanden, wat volgens de bekende politicoloog Arend Lijphart een voorwaarde is om van een consensusmodel te mogen spreken.
Meer en meer bleven de bestuursfuncties binnen de waterschappen voorbehouden aan een kleine kaste van aanzienlijke families, die elkaar de baantjes toeschoven. Doordat de waterschappen door samenvoeging en uitbreiding steeds groter werden, steeg het prestige dat een bestuursfunctie opleverde. Een ambt als heemraad of dijkgraaf was bovendien zeer lucratief, omdat men naast het vaste salaris voor allerlei diensten geld mocht vragen. Ook corruptie was wijdverspreid. Waar het oude hoefslagstelsel nog bestond kon een buur die zijn onderhoudsverplichting niet nakwam dit heimelijk afkopen door de dijkgraaf wat extra’s toe te stoppen.
Het centrale gezag in de Nederlanden probeerde zulke wanpraktijken tegen te gaan. In 1515 dwong keizer Karel de Vijfde het gehele bestuur van het hoogheemraadschap van Rijnland tot aftreden, omdat het verzuimde verantwoording voor de financiën af te leggen aan de lokale gemeenschappen. Ook probeerde de keizer accumulatie van functies en belangenverstrengeling tegen te gaan. In 1516 verbood hij de leden van een waterschapscollege om tegelijkertijd lid te zijn van het Hof van Holland, dat tot taak had de waterschappen te controleren.
Na de Opstand gingen de schaalvergroting en de aristocratisering van het waterschapsbestuur echter gewoon door. In de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën maakten zo’n tweeduizend mannen uit steenrijke regentenfamilies de dienst uit op alle politieke niveaus, ook die van de waterschappen. Van de invloed die de ‘modale’ buren in de middeleeuwen nog hadden gehad was weinig over.
Meer en meer bleven de bestuursfuncties binnen de waterschappen voorbehouden aan een kleine kaste van aanzienlijke families, die elkaar de baantjes toeschoven.
De Franse tijd bracht een verdere centralisering van het waterbeheer. In 1798 werd het eerste ministerie van Waterstaat opgericht, dat een deel van de controlerende taak van de waterschappen overnam. De Dijkwet van 1810 was een belangrijke stap richting een uniform stelsel van regelingen voor heel Nederland. De laatste resten van het middeleeuwse hoefslagstelsel verdwenen en voortaan moesten waterschappen hun bouw- en onderhoudsplannen ter goedkeuring voorleggen aan de minister. Dit leidde tot weerstand van de lokale bestuurders, die zich in hun bevoorrechte positie aangetast voelden.
Na de aftocht van de Franse legers werd de Dijkwet dan ook opgeschort. In het nieuwe Koninkrijk der Nederlanden werd de autonomie van de waterschappen grotendeels hersteld. Toch was het tij van de centralisatie niet meer te keren. Zo hadden de provincies een grote zeggenschap gekregen over het waterbeleid, en berustte het oppertoezicht op ’s lands waterstaat bij de koning. Pogingen van de regering om het waterbeheer wettelijk te uniformeren strandden in de Tweede Kamer. Maar wat via parlementaire weg niet lukte, kreeg men via Koninklijke Besluiten uiteindelijk wel voor elkaar. Zo was er vanaf 1877 weer een minister van Waterstaat.
Deze tendens zette zich voort in de twintigste eeuw. In de Waterstaatswet van 1900 kregen rijksoverheid en provincies verregaande bevoegdheden bij de aanbesteding en inspectie van waterschapswerken, toezicht op het waterschapsbestuur, en de benoeming en het ontslag van bestuursleden. De laatste weerstand hiertegen werd weggespoeld door grote watersnoodrampen als die van 1916 en 1953, toen voor iedereen duidelijk werd dat een centrale aanpak onontbeerlijk was. Door fusies verdwenen veel oude waterschappen van de kaart. In 1850 waren er nog ongeveer 3500 waterschappen, in 1950 waren het er 2500. Daar zijn er momenteel nog 27 van over.
Waterschapsverkiezingen
In hun bijna duizendjarige geschiedenis is het karakter van de Nederlandse waterschappen sterk veranderd. Van kleine, overzichtelijke buurschappen, waarin iedere bezitter van een volle hoeve invloed kon uitoefenen op het bestuur, groeiden ze uit tot grotere territoriale eenheden waarin alleen een kleine bestuurderskaste de lakens uitdeelde. Van een consensusmodel in de ware zin van het woord, waarin alle belanghebbende partijen – en wie heeft er geen belang bij droge voeten? – betrokken zijn bij het besluitvormingsproces, was dus eeuwenlang geen sprake.
In de negentiende eeuw werd de macht van de regenten beetje bij beetje afgebroken, waardoor de democratie binnen de waterschappen enigszins werd hersteld. Tegelijk brokkelde de autonomie van de waterschappen echter af ten gunste van een grotere invloed van rijk en provincie.
Daardoor is voor de gemiddelde burger de belangstelling om invloed uit te oefenen op de samenstelling van het waterschapsbestuur dramatisch gedaald. Tegenwoordig ligt de opkomst voor waterschapsverkiezingen in veel gebieden onder de 30 procent. En dat terwijl het de burger zo makkelijk mogelijk wordt gemaakt om zijn stem uit te brengen: hij krijgt zijn stembiljet met de post en kan dat ongefrankeerd terugsturen. Als hét symbool bij uitstek van de Nederlandse democratie schiet het waterschap daarom tekort.
Tegenwoordig ligt de opkomst voor waterschapsverkiezingen in veel gebieden onder de 30 procent.
Poldermodel en consensusmodel zijn begrippen uit de moderne politiek, die zich niet laten terugprojecteren op een ver verleden zonder onrecht te doen aan de bijzondere omstandigheden en mentale randvoorwaarden die toen heersten. Als het consensusmodel als ideaaltype op het niveau van polders en waterschappen ooit heeft bestaan, dan alleen in de middeleeuwen, en slechts bij benadering. Al snel maakte het bestuur van onderop plaats voor aristocratisering en centralisatie. Dat in de moderne Nederlandse democratie de nadruk ligt op consensus bij evenredigheid van stemmen, kan daarom beter uit moderne factoren worden verklaard.
Meer informatie
Boeken
De opvatting dat poldermodel en overlegcultuur wortelen in de strijd tegen het water, heeft haar meest uitgesproken woordvoerder in de persoon van oudheidkundige Jona Lendering. Overigens begint hij zijn boekje Polderdenken. De wortels van de Nederlandse overlegcultuur (2005) met de mededeling dat hij bewust een mythografie wilde schrijven. Maar ook de beroemde mediëvist Herman Pleij gelooft in de mythe van het poldermodel, zo blijkt uit zijn eveneens vorig jaar verschenen Erasmus en het poldermodel.
De geschiedenis van de Nederlandse waterschappen is regionaal zeer verschillend, en de literatuur hierover versnipperd. Vaak zijn het waterschappen zelf die hun eigen geschiedenis op schrift laten stellen. Ook het academische onderzoek is voornamelijk regionaal gericht. Zo is de VU-historica Petra van Dam projectleider van een drietal onderzoeken ter gelegenheid van het 750-jarig bestaan van het hoogheemraadschap Rijnland, waarvan de eerste resultaten dit jaar worden verwacht. Gerard van de Ven, hoogleraar waterstaatsgeschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam, is gespecialiseerd in het rivierengebied. Verder publiceerde hij in 2003 Leefbaar laagland. De geschiedenis van de waterbeheersing en landaanwinning in Nederland.
Ook vanuit de vakgebieden bestuurskunde en politicologie bestaat aandacht voor de waterschapsgeschiedenis. Een goed overzicht van wat op dit gebied is bereikt, biedt Waterschappen in Nederland. Een bestuurskundige verkenning van de institutionele ontwikkeling (1993), onder redactie van J.C.N. Raadschenders. Arend Lijpharts definitie van het consensusmodel is onder meer terug te vinden in zijn boek Patterns of Democracy (1999).
