De Europese integratie begon met de internationale samenwerking na de val van Napoleon. Dat concludeert hoogleraar Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen Beatrice de Graaf in haar nieuwe boek, Tegen de terreur. Hierin beschrijft ze hoe tussen 1815 en 1818 de Europese grootmachten voor het eerst intensief samenwerkten om de vrede op het continent te waarborgen. ‘Onze verwachtingen van en eisen aan de machthebbers zijn nog nooit zo hoog geweest.’
Uw nieuwe boek gaat over de Geallieerde Raad, die in 1815 in het leven werd geroepen. Wat was dit voor gezelschap?
‘De Geallieerde Raad was een gremium, bestaande uit ministers uit Groot-Brittannië, Rusland, Oostenrijk en Pruisen, dat aanvankelijk dagelijks, na een half jaar tweewekelijks vergaderde en samenkwam op de Britse ambassade in Parijs. Deze diplomaten bestuurden Frankrijk na de verbanning van Napoleon en streefden naar Europese veiligheid.
Je kunt de Geallieerde Raad zien als het eerste Europese experiment tot verregaande samenwerking. Lang voordat economische belangen Europese samenwerking aandreven, was de gemeenschappelijke strijd tegen terreur dus een grote eenheidsmaker.’
Welke terreur bedoelt u hiermee precies?
‘Enerzijds de Terreur van de Franse Revolutie en de opstand tegen het heersende gezag, anderzijds de terreur van Napoleon Bonaparte en “le grand peur”: de angst en chaos die tijdens en na de Revolutie telkens weer de kop opstaken. Na afloop van de napoleontische oorlogen waren de mogendheden als de dood dat de prille vrede opnieuw verstoord zou worden, dat er opnieuw opstanden zouden uitbreken die zouden uitmonden in despotie. Er mocht nooit meer een nieuwe despoot opstaan die heel Europa aan zich zou onderwerpen. Daarover waren alle landen van de Zevende Coalitie het unaniem eens: alleen door samen te werken konden ze die tweevoudige terreur van opstand en overheersing voorkomen.’
Hoe zag die samenwerking er concreet uit?
‘De ministers van de vier grootste mogendheden – Rusland, Oostenrijk, Pruisen en het Verenigd Koninkrijk – vormden een vergadering die zichzelf de Europese Raad noemde en die na de overwinning op Napoleon niet naar huis gingen maar voor vijf jaar (uiteindelijk ruim drie jaar) in Parijs bleven. Daar kwamen ze dus veelvuldig bijeen, om 11 uur ’s ochtends, met koffie en lunch, om alle dringende, structurele veiligheidsproblemen aangaande Frankrijk – maar snel ook elders in Europa – met elkaar te bespreken. Dat deden ze op de Britse locatie in Parijs. Die locatie laat wel zien dat Groot-Brittannië een belangrijke stem had in het geheel en zich opwierp als makelaar van de nieuwe vredesorde. De gezanten troffen maatregelen om de Europese veiligheid te vergroten en te behouden, zoals de introductie van paspoorten en internationale bevelschriften. Ook riepen ze een Europese inlichtingendienst in het leven en namen ze initiatief tot de oprichting van een soort voorloper van de NAVO. Ze onderhielden gezamenlijk bovendien een bezettingsleger van aanvankelijk 1,2 miljoen manschappen, later teruggebracht naar 150.000, dat in Frankrijk gelegerd bleef en tweederde van het Franse grondgebied bezette.
Overigens was het behoorlijk moeilijk om deze raad op het spoor te komen. We hebben gezocht in verschillende Europese archieven tot een van mijn collega’s het sleutelstuk – de genummerde notulen van de raad – in Londen aantrof. Vervolgens konden we alle documenten bij elkaar sprokkelen in Parijs, Berlijn en Londen. Toen vielen alle puzzelstukjes op hun plek.’
We kennen allemaal het Congres van Wenen, maar de Geallieerde Raad is totaal in de vergetelheid geraakt. Hoe kan dit?
‘Toen de geschiedschrijving zich in de negentiende eeuw professionaliseerde, stonden historici vooral in dienst van de constructie van het eigen nationale verhaal. Hierdoor haalde iets als internationale samenwerking de boeken niet. In Frankrijk werd deze periode van nationale vernedering uiteraard het liefst helemaal verzwegen of tot iets marginaals gereduceerd. Daarnaast is de negentiende eeuw binnen de geschiedschrijving van de internationale betrekkingen in de laatste decennia naar de achtergrond verdwenen, omdat de aandacht vooral uitging naar belangrijke gebeurtenissen in de twintigste eeuw. Denk aan de Koude Oorlog, mondialisering of postkolonialisme. Historici gingen allemaal global: Europa was oud en stoffig, iets voor oude, witte mannelijke historici.
Maar om te begrijpen wat er nu gebeurt – zoals de wederopstanding van “sterke leiders” als Poetin en Erdogan of de ondermijning van de NAVO – en in wat voor systeem we leven, moeten we verder terugkijken dan de twintigste eeuw. De karresporen van onze geschiedenis die nu bloot komen te liggen zijn niet getrokken in de jaren 40, maar in de jaren na 1815.’
Waarom zijn die jaren, na de val van Napoleon, zo bepalend geweest voor de wereld van vandaag?
‘We leven in een tijdsgewricht waarin de machthebbers van alles naar hun hoofd geslingerd krijgen door ontevreden burgers. Kijk bijvoorbeeld hoe mensen onlangs tekeergingen tegen de Willkommenskultur van Angela Merkel in de Duitse stad Chemnitz. Tegelijkertijd zijn onze verwachtingen van en eisen aan de overheid nog nooit zo hoog geweest.
Die houding ten opzichte van het gezag is een relatief nieuw verschijnsel. Tot de Franse Revolutie waren mensen zelfredzamer. De veiligheid was lokaal en decentraal georganiseerd, zoals bijvoorbeeld met burgerwachten en in gildes. Met de Franse Revolutie kwam een eind aan vele lokale praktijken van bestuur en rechtspleging. Een nieuwe centrale eenheidsstaat werd opgetuigd, of dat proces dat al eerder in gang was gezet, werd in ieder geval enorm versneld. Na de teloorgang van de pretenties van vrijheid, gelijkheid en broederschap bleef na 1815 het verlangen naar veiligheid en naar een centrale overheid die dat regelde over. Vanaf 1815 was er dus voor het eerst een sterke staat die met andere centraal geleide landen kon samenwerken. De basis voor ons verlangen van de overheid om alles op te lossen is toen gelegd en het idee van collectieve, van bovenaf geregelde veiligheid is ook toen geboren. Uiteraard kwam daartegen ook veel protest, maar dat werd al snel onderdrukt en vervolgd, uit naam van de nieuwe vredesorde.’
U noemt deze raad het eerste Europese experiment tot vergaande samenwerking. Is het experiment geslaagd?
‘Ja, maar de vraag is op welke manier, tegen welke prijs – en voor wie. De ingevoerde maatregelen waren effectief, maar er was ook een keerzijde. Doordat de samenwerkende landen elkaar steunden en niet aanvielen, konden verschillende Europese landen hun koloniale rijk flink uitbreiden. De toename van de collectieve veiligheid op het Europese continent betekende het startsein voor hernieuwde expansieve en imperialistische inspanningen naar buiten toe. Maar ook binnen de eigen landen zelf was de veiligheid beknellend en onderdrukkend voor degenen die meer op de lijn van democratie en inspraak zaten en bijvoorbeeld meer vrijheid van pers en meningsuiting wensen. Vermeende radicalen, bonapartisen, of andere liberalen werden door heel Europa vervolgd en konden maar op een paar plaatsen hun schotschriften en pamfletten produceren, onder meer in Brussel en Krakau.’
Welke rol speelde Nederland in de Geallieerde Raad?
‘De wereld van die tijd was niet egalitair en er bestond een duidelijke hiërarchie tussen de verschillende Europese landen. Er bestonden drie rangen: de grote vier – dus Groot-Brittannië, Rusland, Pruisen en Oostenrijk – zaten op de eerste rij. Nederland was koploper van de tweede rang, die verder onder meer bestond uit Spanje en Zweden en wat Duitse staten. Nederland had geen zetel in de Geallieerde Raad, maar mocht deelnemen aan besprekingen van subcommissies. Koning Willem I stuurde dan ook zijn beste gezanten en ministers om de Nederlandse belangen te behartigen. En dat heeft hij niet slecht gedaan: het Nederlands grondgebied werd groter en ons land heeft van Frankrijk een enorm bedrag aan achterstallige schulden ontvangen. Nederland profiteerde dus van de samenwerking.’
Na de Tweede Wereldoorlog nam de Geallieerde Controleraad – met daarin gezanten van de VS, Groot-Brittannië en Rusland – het bestuur van Duitsland over. In hoeverre is die raad vergelijkbaar met die van 1815?
‘In beide gevallen trokken de overwinnende landen hun legers niet terug, maar lijfden ze de overwonnen staat ook niet in. Dat was in 1815 echt nieuw: van meet af aan hadden de partners slechts een tijdelijke overname voor ogen. De doelen waren stabilisering, demilitarisering en het op gang brengen van herstelbetalingen op gang krijgen. Ook zuivering en heropvoeding was een doel, in 1945 meer dan in 1815, maar ook toen was de bezetting zeer paternalistisch en bemoeizuchtig van aard. Een groot verschil met de situatie van 1945 is dat toen al snel de Koude Oorlog uitbrak en de toenmalige Geallieerde Controleraad in Duitsland in twee ideologische kampen uiteenviel. De mogendheden uit 1815 waren gelijkwaardiger en eensgezinder. Ook was er in 1945 een grote noodzaak tot denazificatie, dat speelde in 1815 natuurlijk niet. Van een institutionalisering van misdaden tegen de menselijkheid was in 1815 ook geen sprake. De zuiveringen en de heropvoeding waren toen meer politiek en bureaucratisch van aard.’
Hoe is de Europese Raad ten einde gekomen?
‘Nadat de eerste generatie gezanten overleed. verkoelden de betrekkingen tussen de ministers van de vier grote mogendheden van 1815. Bovendien begon het Verenigd Koninkrijk zich ook terug te trekken uit de Europese aangelegenheden, aangedreven door protesten in het Britse parlement. Een interessante parallel met de hedendaagse situatie. Hieraan zie je hoe doorslaggevend diplomatie is: elkaar blijven spreken, elkaar aanspreken op solidariteit en de gedachte aan de gemeenschappelijk herinnering – in dit geval de terreur van Napoleon – levend houden. Wij leven nu al zo lang in vrede in Europa, dat zie je terug in de diplomatie: de Europese ministers kennen elkaar wel, maar landen zijn veel minder bereid om concessies te doen om oorlog te voorkomen.
Ook de toenemende democratisering speelde een rol in de teloorgang van de Geallieerde Raad. Vanaf de jaren 30 en 40 van de negentiende eeuw werd de publieke opinie steeds belangrijker en werd het voor ministers een stuk moeilijker om hun zin achter de schermen door te drijven. Er moest verantwoording worden afgelegd.’
Bestel Tegen de terreur in onze webshop.
Afbeelding: Het Russische leger arriveert in Parijs, 1814. Schilder onbekend.
