Contact | Adverteren | Login | Lezersservice

De Pacificatie van 1917

Door: Piet de RooyHistorisch Nieuwsblad 3/2005

Wat moeten we weten van onze vaderlandse geschiedenis? Historici Piet de Rooy en Jan Bank maakten een canon van het Nederlandse verleden. Tien hoogtepunten uit dit overzicht treft u aan in Historisch Nieuwsblad. Deze maand: De Pacificatie van 1917.

Het nationale zelfbeeld was voortaan ‘eenheid in verdeeldheid’

Lof der botheid

Eeuwenlang stonden Hollanders bekend om hun ongepolijste gedrag. Dat veranderde omstreeks ...1500 onder aanvoering van Erasmus, die niet alleen geleerd en scherpzinnig was, maar ook tot navolging inspireerde. Hollanders begonnen hun culturele inhaalrace,...

€ 19,99 | Koop nu

Toen Nederland nog dacht een lichtend baken in de wereld te zijn, een land dat op overtuigende wijze liet zien hoe onderlinge tegenstellingen onder controle gehouden moesten worden, was de Pacificatie van 1917 het sleutelvoorbeeld. Bewees dit niet dat een land, dat nagenoeg de gehele negentiende eeuw geworsteld had met schoolstrijd, sociale kwestie en algemeen kiesrecht, al deze ingrijpende problemen met één magistrale beweging had opgelost? De tegengestelde belangen werden in kalm en bezadigd overleg tegen elkaar geruild: links kreeg algemeen kiesrecht, rechts kreeg overheidssubsidie voor het bijzonder onderwijs, en gezamenlijk kon men vervolgens gaan beginnen aan de opbouw van de sociale zekerheid. 
           
Dit was - toegegeven - erg beknopt samengevat het beeld dat de politicoloog Arend Lijphart in 1968 ontwierp in zijn boek The Politics of Accomodation: Pluralism and Democracy in the Netherlands, vervolgens vertaald en vele malen herdrukt onder de titel Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek. Lijphart veroverde er de wereld mee, de lessen van deze geschiedenis werden zelfs Zuid-Afrika ten voorbeeld gehouden. Sterker nog: zelfs in Nederland werd dit lange tijd de standaardvisie op de gebeurtenissen, die met een grondwetswijziging in 1917 hun formele beslag hadden gekregen. 
           
Het verhaal van Lijphart over de Pacificatie verloopt ongeveer als volgt. Er was eens een land dat lange tijd met grote problemen worstelde. De problemen stapelden zich op en de verschillende zuilen kwamen steeds scherper tegenover elkaar te staan. Omstreeks 1910 'was de politieke toestand dus zeer gespannen'. Maar in 1913 kwam er een kabinet onder leiding van minister-president P.W.A. Cort van der Linden, die moedig opstond en als 'een eerlijk makelaar' de partijen ertoe bracht om een oplossing te vinden voor de gerezen verschillen. Dat moest ook wel, omdat de onderlinge vijandigheid het volk verdeelde - zelfs in die mate dat het in twee vijandige kampen uit elkaar dreigde te vallen. 
           
Eind 1913 werden er twee commissies ingesteld, de ene om de schoolstrijd op te lossen en de andere om het eens te worden over het algemeen kiesrecht. Van belang was dat in die commissies de leiders van alle zeven bestaande politieke (drie confessionele, drie liberale en een sociaal-democratische) partijen zaten. In dat topoverleg werden ze het eens: alle bijzondere scholen zouden voortaan net zoveel overheidssubsidie krijgen als de openbare scholen en er kwam een algemeen mannenkiesrecht, terwijl in de grondwet vast de belemmering tegen het vrouwenkiesrecht werd opgeheven. Deze voorstellen werden tegelijkertijd en nagenoeg unaniem aangenomen, zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer. 
           
De partijen achtten het zelfs zo van belang dit zonder verdere brokken te regelen dat ze een akkoord sloten om bij de komende verkiezingen de samenstelling van de Tweede Kamer zoveel mogelijk hetzelfde te houden. Tegenover aftredende leden werden dan ook geen andere kandidaten gesteld, vanwege de gedachte 'laat zitten, wat zit'. De nieuwe Kamer kon daardoor de grondwetswijzigingen in tweede lezing meteen goedkeuren. Lijphart vervolgt: 'Deze episode was een keerpunt in de Nederlandse politiek en legde de grondslag voor de pacificatiepolitiek.' 
           
Dit alles was volgens Lijphart zo'n succes dat alle gewichtige kwesties op een vergelijkbare manier werden behandeld. Dergelijke kwesties werden dus voortaan behandeld door de elites van de zuilen, door de deelname van alle zuilen en opgelost op basis van evenredigheid, waarbij iedereen een vergelijkbaar deel kreeg. De bevestiging van deze spelregels was bijvoorbeeld te zien in de verdeling van de radiozendtijd in 1930: elke zuil kreeg zijn zender. Pas in de loop van de jaren zestig zou deze pacificatiepolitiek door een nieuw politiek bestel vervangen worden. Vanaf dat moment overheerste de polarisatie en werd het politieke bestel dan ook instabiel. 

Topoverleg
Het is een mooi verhaal, het stemt tevreden, ik heb het zelf ook lange tijd geloofd. Jammer is alleen dat het niet klopt. De analyse van Lijphart steunde hoofdzakelijk op de weergave van de gebeurtenissen door de liberale staatsman P.J. Oud in diens Honderd jaren. Een eeuw van staatkundige vormgeving in Nederland 1840-1940 (1946). Merkwaardig is dat een degelijk historisch onderzoek, gebaseerd op de bronnen, sindsdien kennelijk niet meer nodig werd geacht. Maar in 1988 verscheen de dissertatie van de Nijmeegse politicoloog Huub Spoormans, 'Met uitsluiting van voorregt'. Het ontstaan van liberale democratie in Nederland, die zich niet tevreden had gesteld met het standaardverhaal. En dan rijzen er wat vragen. 
           
Om te beginnen is het opvallend dat de sociale wetgeving, die zo zou moeten profiteren van de Pacificatie, eigenlijk vooral een bron bleef van conflicten en simpelweg niet op gang kwam. De wetgeving van Talma op dit terrein was wel aangenomen in het parlement, maar werd simpelweg niet in uitvoering genomen; verschillende ontwerpen op het gebied van sociale wetgeving van Treub en Lely sneuvelden (zo niet in de Tweede, dan zeker in de Eerste Kamer). Niet alleen valt dus te constateren dat de Pacificatie de sociale wetgeving geen stap dichterbij heeft gebracht, het is zelfs opvallend dat er op dit conflictrijke terrein - dat na de revolutiepoging van 1918 alleen maar belangrijker was geworden! - ook niets wees op verstandig topoverleg van de verzuilde elites. Op dit speelveld werden die spelregels van Lijphart dus in elk geval niet toegepast. 
           
Dan het kiesrecht. Vanaf 1870 was de uitbreiding van het kiesrecht een heikel punt. Het draaide om de vraag of 'iedereen' dat nu moest krijgen of niet. Maar deze kwestie was - met uitzondering van het kiesrecht voor vrouwen - in 1912-1913 eigenlijk al beslecht: alle liberalen hadden zich toen reeds neergelegd bij het algemeen kiesrecht voor mannen. Bij de confessionelen had men nog wel een eigen variant in elkaar gezet, het zogenoemde 'huismanskiesrecht', dat wil zeggen dat gezinshoofden zouden stemmen, maar het verschil tussen beide varianten was nogal overzichtelijk: algemeen mannenkiesrecht zou naar verwachting 1.300.000 mannen tot de stembus toelaten, het gezinshoofdenkiesrecht 1.180.000. 
           
Confessionele politici als De Savornin Lohman en Nolens beweerden dan ook dat de uitkomst van de twee varianten ongeveer gelijk zou zijn. De conservatieve liberaal De Beaufort vond nooit erg veel meer van 'democratie' dan dat het vooral nogal duur was - aangezien de staatsuitgaven daardoor opgejaagd zouden worden door het toegeven aan allerlei 'sociale' verlangens. Maar zelfs hij noteerde betrekkelijk onaangedaan in zijn dagboek dat Cort van der Linden in de troonrede van 16 september 1913 het programma van de drie samenwerkende liberale groepen had aangekondigd: 'algemeen [mannen]stemrecht en staatspensionneering'. 
           
Dat algemeen mannenkiesrecht was dan ook nauwelijks meer een principieel punt. De commissie die het kiesrecht moest wijzigen was in elk geval snel klaar met de voorstellen; in mei 1914 was al een uitgewerkt voorstel gereed, inclusief de overgang van een districtenstelsel naar de evenredige vertegenwoordiging. Het wachten was op een oplossing voor de onderwijskwestie, aangezien de confessionele partijen niet wensten mee te werken aan de benodigde grondwetsherziening (waarvoor een meerderheid van tweederde nodig was) als hun op dat terrein niet wat meer tegemoet werd gekomen. 

Slachtoffers
Was dan die onderwijskwestie - enigszins romantisch aangeduid als 'de schoolstrijd', alsof er werkelijk slachtoffers zijn gevallen - het hart van de problemen, die met de Pacificatie werden opgelost? Ach, welbeschouwd was de schoolstrijd al sinds 1889 voorbij. Toen was immers al besloten dat het bijzonder onderwijs gesubsidieerd mocht worden door de overheid. Zelfs de grote krijgsheer Abraham Kuyper houdt al in 1904 de strijd eigenlijk voor beëindigd. 
           
Interessant is dat Lohman in de onderwijscommissie aanvankelijk van oordeel was dat volledige financiële gelijkstelling onmogelijk was. Van overvragen was dan ook geen sprake. Het was de sociaal-democraat Ter Laan die op volledige gelijkstelling aandrong, omdat de schoolstrijd anders misschien toch nog zou blijven doorzeuren. Waar het vooral om ging was de vraag of de liberalen bereid waren ook formeel de feitelijk erkende financiële gelijkstelling in 'hun' grondwet vast te leggen. 
           
Dat wil zeggen dat het eigenlijk over niks ging, behalve over het belangrijkste: de symbolen van de identiteit. Cort van der Linden had De Beaufort gevraagd voor de onderwijscommissie 'en ik heb hem dit toegezegd om hem genoegen te doen, hoewel ik volstrekt geen zin erin had. Ik verwacht weinig van de commissie; het eenige wat mogelijk bereikt kan worden, hoewel het zeer onwaarschijnlijk is, zoude zijn dat de antirevolutionairen alleen bleven staan.' Hij verwachtte dit vooral omdat de confessionele partijen nu eenmaal waren opgericht ter wille van een schoolstrijd: als die zou worden beëindigd, dan zou hun bestaansgrond hun ontvallen: 'Zij kunnen buiten die kwestie niet bestaan.' 
           
Dat leidde ook inderdaad tot problemen: de christelijk-historische politicus Lohman voelde wel voor een afwikkeling van de problemen en zou zich daar in de commissie en de Kamer voor inspannen, maar de antirevolutionair Kuyper - die geen Kamerlid was en daarmee (althans formeel) buiten het overleg was gebleven - vreesde voor het verlies van het bestaansrecht van de door hem opgerichte partij. Bovendien mocht hij Lohman niet en hij uitte dat soms even hardhandig als kinderachtig. Tot in februari 1916 hield De Beaufort er rekening mee dat Kuyper de zaak zou laten mislukken, zoals omgekeerd Lohman steeds meer zijn best leek te doen om het te laten slagen, al was het maar om Kuyper dwars te zitten. 
           
Maar ten slotte kwamen de beraadslagingen tot een afronding, met een openbare parlementaire beraadslaging in oktober 1916 over de wijziging in de grondwet op het punt van het onderwijs en het kiesrecht. Dagenlang trokken zeven decennia kiesrecht- en schoolstrijd voorbij, maar in overgrote meerderheid werden de wijzigingen goedgekeurd, zowel in de beide Kamers als in de tweede lezing. Toen Lohman, die zoveel had gedaan aan deze 'bevrediging', in mei 1917 de gezegende leeftijd van tachtig jaar had bereikt, deden de liberalen het voorstel om hem ook namens de onderwijscommissie een bloemstuk te sturen, maar de antirevolutionairen verhinderden dit. 
          
Op 12 december 1917 vond in het hele land openbare afkondiging plaats van de nieuwe grondwet. In Den Haag gebeurde dit door de burgemeester, op het bordes van het stadhuis. Nadat hij was uitgesproken nam Troelstra diens plaats in om 'het volk' geluk te wensen met de verovering van het kiesrecht als een nieuw wapen in de klassenstrijd. Jammer was alleen dat hij, tot diepe teleurstelling van de vrouwen in de SDAP, maar zo zwakjes was opgekomen voor het vrouwenkiesrecht; zijn nieuwe wapen had daardoor op voorhand al veel van zijn glans verloren. 

Oud vuil
De Pacificatie loste, volgens de analyse van Spoormans, dus geen enkel praktisch probleem op. Het staatspensioen, bijvoorbeeld, een hoofdpunt van beleid van het kabinet-Cort van der Linden, sneuvelde in de zomer van 1918 in de Eerste Kamer. De Pacificatie ruimde vooral 'politiek "oud vuil"' op. In dat opzicht is die dus ook niet te beschouwen als een interessante voorloper van het 'poldermodel'. Blijft de boeiende vraag over waarom dit met zoveel bombarie gepaard ging. In dat opzicht is het van belang om te beseffen dat hiermee een impasse in het politieke bestel als zodanig werd doorbroken. 
           
Door het beëindigen van de schoolstrijd was het mogelijk geworden dat de confessionelen gingen samenwerken met de liberalen. Dat was lange tijd bijna onmogelijk geweest door veel oud zeer uit de lange schoolstrijd, waarbij liberalen - zelfs als ze erg conservatief en protestants waren - toch niet bereid waren geweest om Groen te volgen en de natie op te splitsen naar religie. Zij bleven vasthouden aan 'onverdeeld naar de openbare school'. 
           
Vandaar dat 'links' vroeger sloeg op liberalen en sociaal-democraten (die immers gemeen hadden dat zij de politiek niet op geloof wensten te baseren) en 'rechts' op de protestantse en katholieke partijen. Na 1917 kregen 'links' en 'rechts' de meer moderne betekenissen, die vooral aangaven waar een partij stond in 'de sociale kwestie'. De Pacificatie van 1917 markeerde dus de betekeniswisseling van een aantal politieke sleuteltermen en dat zou ook in de praktijk gevolgen hebben. In de jaren dertig bijvoorbeeld zou de antirevolutionair Colijn coalitiekabinetten kunnen vormen met de liberalen. 
           
Het belang van de Pacificatie ligt niet alleen in de strategische herschikking van het politieke bestel, maar bovendien in de heiligverklaring van het nieuwe onderwijsartikel in de grondwet. Verschillende ministers hebben daar de tanden op stuk gebeten; lange tijd was het zelfs taboe om uit te rekenen hoe duur een systeem was waarin het bijzonder onderwijs evenveel subsidie kreeg als aan het openbaar onderwijs. Het effect was bovendien dat de scholen helemaal niet 'van' de ouders werden, zoals de retoriek van de schoolstrijd had gesuggereerd. Het onderwijs was voor de politieke partijen te belangrijk geworden om aan de ouders over te laten. Fundamentele wijziging van het schoolsysteem is daarmee nagenoeg afgegrendeld, zoals de huidige discussie over het verschijnsel van 'witte' en 'zwarte' scholen duidelijk maakt. 
           
Daarnaast had de Pacificatie belangrijke effecten voor de politieke cultuur. De invoering van het algemeen kiesrecht ging immers gepaard met een verandering in het kiessysteem: het districtenstelsel werd afgeschaft en vervangen door de evenredige vertegenwoordiging. De dissertatie van Jasper Loots, Voor het volk, van het volk. Van districtenstelsel naar evenredige vertegenwoordiging (2004) heeft laten zien wat dat betekende. Het gevolg hiervan was immers dat het parlement niet langer een vertegenwoordiging 'voor' het volk was, de beste of meest interessante mannen die bijeenkwamen in het Binnenhof om te beraadslagen over het landsbelang. Het parlement was nu een vertegenwoordiging 'van' het volk, een zo nauwkeurig mogelijke afspiegeling van de daarin heersende belangen en opvattingen. Het onverwachte gevolg daarvan was weer dat het parlement aan waarde inboette. Een afgevaardigde mocht zich in de Kamer immers niet door een tegenstander laten overtuigen; daarmee zou hij zijn legitimiteit ten opzichte van zijn kiezers verliezen. 
           
Politieke partijen waren voortaan de centrale organen in het politieke bestel. Een ontwikkeling die zich in de laatste decennia van de negentiende eeuw had aangekondigd, zette nu definitief door. Kiezers kozen geen mannen, maar konden kiezen uit partijen. Het huidige voorstel om een gemengd stelsel in te voeren, met een gedeeltelijk herstel van het districtensysteem om de directe band tussen kiezer en gekozene te versterken, is dan ook te beschouwen als een reparatie van de grondwetswijziging die bij de Pacificatie overeengekomen is. 

Poldermodel
Tot zover is deze analyse van de Pacificatie sceptisch van toonzetting. Anders geformuleerd: het zou nader onderzoek vergen om van de gedachte af te stappen dat de beroemde Pacificatie vooral om normal politics ging. Het was geen bijna bovenaards, althans bovenmenselijk 'polderen', maar gewoon zaken doen, waarbij alle betrokkenen dachten er beter van te worden. Het gaat in dit bestek wat te ver om dat nader uit te werken. Hier moet volstaan worden met de conclusie dat het eerder wonderlijk was dat een aantal problemen zo lang waren blijven liggen, dan dat ze nu eindelijk eens uit de weg werden geruimd. En dat gebeurde dan nog in bijzondere tijden (de Eerste Wereldoorlog) en met veel onderling wantrouwen. 
           
Het is deze analyse - in navolging van Spoormans - die duidelijk maakt waarom er hier geen 'spelregels' werden opgesteld die later op tal van kwesties zouden zijn toegepast. Spelregels die in de jaren zestig tijdelijk werden opgeheven, waarna ze in de jaren tachtig als 'poldermodel' weer aan een nieuwe jeugd mochten beginnen. 
           
Desondanks is wellicht vast te stellen dat de Pacificatie van 1917 in één opzicht niet geheel ten onrechte verwijst naar een voorloper, de Pacificatie van Gent uit 1576. Dit was een periode waarin alle politici nog voldoende op de hoogte waren van de vaderlandse geschiedenis, en zeker van de gebeurtenissen uit de Tachtigjarige Oorlog. Zij wisten dus dat indertijd een aantal gewesten zich verenigd had tot onderlinge steun en bijstand, waarbij bovendien een grote mate van religieuze tolerantie formeel werd ingevoerd, onder meer door de schorsing van de plakkaten tegen 'ketters'. 
           
En in dat opzicht is 1917 van groot symbolisch belang. De Pacificatie was de erkenning van de verdeeldheid van de Nederlandse samenleving, juist ook door de bereidheid het 'oud vuil' op te ruimen. Het nationale zelfbeeld was voortaan 'eenheid in verdeeldheid'. Daarmee werd dus de gedachte opgegeven dat een natie slechts kon bestaan als iedereen hetzelfde was, een opvatting die het nationalisme zo gevaarlijk maakte. Daarvoor in de plaats kwam nu de mening dat het voldoende was om verdeeldheid te accepteren en min of meer vreedzaam met elkaar om te gaan. En in dat licht behoort 1917 tot de kernmomenten in de moderne geschiedenis van Nederland. 

Piet de Rooy is hoogleraar Nederlandse geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam. 

 


Verder lezen
Aan de Pacificatie van 1917 wordt veelvuldig gerefereerd, maar een specifieke studie naar de gang van zaken bestaat niet. Menigeen maakt bij gebrek aan beter gebruik van P.J. Oud, Honderd jaren. Een eeuw staatkundige vormgeving in Nederland, 1840-1940. (1946, 10e druk in 1990). Dit standaardwerk geeft vooral de hoofdlijn van de parlementaire geschiedenis. 
           
Op dit boek steunde vervolgens de meest bekende interpretatie van Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (1968, negende druk in 1992). Lijphart gaat na een korte samenvatting van 1917 overigens vooral in op de 'pacificatiedemocratie' in de jaren vijftig en zestig. 
           
De eerste studie die een geheel andere visie op de pacificatie bood was Huub Spoormans, 'Met uitsluiting van voorrecht'. Het ontstaan van liberale democratie in Nederland (1988). Dit boek is overigens niet sterk gebaseerd op nieuw bronnenmateriaal, de kracht schuilt meer in de interpretatie. 
           
Wat de onderwijskant van het geheel betreft valt te wijzen op twee studies. De eerste is die van E. van Raalte, Dr. D. Bos. Leven en werk van een Nederlands staatsman (1962). Daaruit valt te leren hoeveel moeite Bos - die in het harnas zou sterven - zich heeft moeten getroosten om de tegenstellingen te overwinnen. Interessant is J.C. Hordijk, De democratie van het respect. Schoolstrijd, levensbeschouwing en politiek debat (2001). Dit is een wat afwijkende studie, in die zin dat het niet zozeer gaat om een historische analyse, maar om een filosofisch onderzoek naar de aard van de gebruikte argumenten.     
           
Ten slotte moet gewezen worden op de dissertatie van Jasper Loots, Voor het volk, van het volk. Van districtenstelsel naar evenredige vertegenwoordiging (2004). Bij de invoering van het algemeen kiesrecht werd tevens besloten hoe dat kiesrecht dan wel specifiek geregeld diende te worden. Het gaat hier om een diepgaande analyse van een verandering in het politieke bestel, die misschien wel van meer gewicht was dan de Pacificatie. 

Prins Frederik der Nederlanden 1797-1881

Het prestige van de Oranjes in de negentiende eeuw was grotendeels te danken aan de integere ...prins Frederik, die vaak optrad als troubleshooter en decorumbewaker in de familie. Het levensverhaal van deze tweede zoon van Willem I biedt een inkijkje in de...

€ 27,50 | Koop nu

Blijf op de hoogte via onze nieuwsbrief

E-book: Maarten zonder Masker

Homo betweteris, zo kan historicus Maarten van Rossem worden getypeerd. Niet voor niets omschrijft ...hij zichzelf als een man die is `uitgegroeid tot nationale mopperkont . Ter gelegenheid van zijn 70ste verjaardag publiceren Frénk van der Linden en...

€ 7,19 | Koop nu

Gouden Eeuw

Eerste Wereldoorlog

Tweede Wereldoorlog

VOC

Middeleeuwen