Geen inch oostwaarts – Wat heeft de NAVO beloofd aan het Kremlin?

Poetin schermt graag met een verbroken belofte om de NAVO niet uit te breiden naar het oosten. Washington zou bovendien een pan-Europees veiligheidssysteem moedwillig hebben getorpedeerd. Maar wat gebeurde er nu echt in het diplomatieke spel in de laatste jaren van de Sovjet-Unie?

‘Geen inch oostwaarts’. Drie woorden waar Poetin graag aan refereert. Volgens hem was het een plechtige belofte van Washington aan het Kremlin. In ruil voor de Duitse hereniging in 1990 zou de NAVO niet verder uitbreiden naar het oosten.

In de lezing van Poetin was dat de bindende veiligheidsgarantie die Gorbatsjov overhaalde om het Russische recht om troepen te legeren op Duitse bodem op te geven.  Dat door het Russische Rode Leger zwaarbevochten recht vloeide voort uit de onvoorwaardelijke overgave van nazi-Duitsland in 1945. Gorbatsjov hield zich aan zijn woord en trok 380.000 Sovjetsoldaten terug uit hun barakken in Oost-Duitsland. Op 3 oktober 1990 trad de Duitse Democratische Republiek toe tot de Bondsrepubliek Duitsland.

Meer historische context bij het nieuws? Schrijf u in voor onze gratis nieuwsbrief.

Maar daarna verwelkomde de NAVO in twee uitbreidingsrondes in 1999 en 2004 maar liefst zes nieuwe lidstaten die tot 1991 lid van het Warschaupact waren geweest, het militaire bondgenootschap van de Sovjet-Unie en haar satellietstaten. Met Estland, Letland en Litouwen traden zelfs drie voormalige Sovjetrepublieken toe.

De NAVO was in amper vijftien jaar tijd opgerukt van bijna 2000 km tot amper 125 km van Poetins geboortestad Sint-Petersburg. Het bondgenootschap telde toen het IJzeren Gordijn viel 16 leden, maar nu zijn dat er 30. Of zoals Poetin in december 2021 fulmineerde: ‘Geen inch oostwaarts beloofden ze ons in de jaren negentig. En wat gebeurde er? Ze hebben ons bedrogen en met een stalen gezicht om de tuin geleid!’

En dat terwijl de NAVO die gebroken belofte volgens de Russische president in 1997 nog eens had herhaald in de NAVO-Rusland Stichtingsakte. Die opvatting keerde ook terug in de ‘veiligheidsverdragen’ die Poetin in de aanloop naar de grootschalige Russische invasie van Oekraïne ter ondertekening stuurde naar het Witte Huis in Washington en het NAVO-hoofdkwartier in Brussel. Hij eiste niet alleen dat de NAVO nooit verder zou uitbreiden naar het oosten, maar ook dat de alliantie zich militair zou terugtrekken achter de grenzen van 27 mei 1997, de dag dat de Stichtingsakte werd ondertekend.

Heeft Poetin een punt? Klopt het dat de Amerikanen hun beloftes hebben gebroken?

Voor het antwoord moeten we terug naar de chaotische jaren na het ‘wonderjaar’ 1989. Decennialang waren de machtsverhoudingen in Europa letterlijk en figuurlijk in beton gegoten, maar na de val van de Muur kwam alles op losse schroeven te staan. Er leek zich een kans voor te doen om voor eens en voor altijd een einde te maken aan verdeeldheid en vijandschap. Met name uit Parijs kwamen hartstochtelijke pleidooien om die met beide handen aan te pakken, en een nieuwe ‘veiligheidsarchitectuur’ van Vancouver tot Vladivostok op poten zetten.

In de West-Duitse hoofdstad Bonn zag Bondskanselier Helmut Kohl vooral een kans om een langgekoesterde wens in vervulling te laten gaan: de hereniging van beide Duitslanden. Gorbatsjov leek de Duitsers goedgezind en Kohl wilde het ijzer smeden terwijl het nog heet was.

Kohl had haast. Hij vreesde dat reactionaire krachten in de Sovjet-Unie het hervormingsproces een halt zouden toeroepen, omdat ze van mening waren dat Gorbatsjov de Russische invloedssfeer te grabbel gooide. Daarom drukte de Bondskanselier zijn westerse collega-regeringsleiders op het hart om ‘de oogst binnen te halen voordat de storm losbarst’.

West-Duitsland was tijdens de Koude Oorlog de belangrijkste Europese NAVO-partner geweest voor de Verenigde Staten. Het land vervulde een spilfunctie in de verdedigingsplannen van de NAVO en er waren grote aantallen Amerikaanse militairen gelegerd. In Washington werd gevreesd dat Kohl dat allemaal op het spel zou zetten om de hereniging van Oost- en West-Duitsland voor elkaar te krijgen. Zo had de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Hans-Dietrich Genscher in een toespraak gezegd dat de NAVO af moest zien van een oostwaartse uitbreiding om ‘de veiligheidsbelangen van de Sovjets niet in gevaar te brengen’.

Gorbatsjov liet op zijn beurt weten dat hij wel oren had naar een nieuwe veiligheidsarchitectuur. In dat licht opperde hij ook dat een herenigd Duitsland neutraal zou zijn en het eerste land in een kernwapenvrij Europa. Dat klonk mooi, maar volgens de Amerikaanse president George H. Bush zou Gorbatsjov daarmee ‘een overwinning wegslepen voor de poorten van de hel.’

De Sovjet-Unie zou dan ondanks alle democratische hervormingen een dikke vinger in de pap kunnen blijven houden in Europa, terwijl de Amerikanen juist hun belangrijkste bondgenoot kwijt raakten. Tegelijkertijd was het voor hen een aantrekkelijk vooruitzicht om de positie van die bondgenoot in Europa te versterken door hereniging van beide Duitslanden.

Tegen deze achtergrond vonden begin februari 1990 in Moskou de eerste serieuze gesprekken plaats. Gorbatsjov toonde zich een taaie onderhandelaar in overlegjes met de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken James Baker en diens Duitse collega Hans-Dietrich Genscher. Om hem te overtuigen legden zij de Russische leiders in afzonderlijke sessies verschillende scenario’s voor. Ook Genschers ideeën kwam aan de orde.

Of om een vraag van Baker aan Gorbatsjov te citeren: ‘Laten we aannemen dat de hoe dan ook hereniging plaatsvindt. Zou je dan de voorkeur geven aan een verenigd Duitsland buiten de NAVO dat onafhankelijk opereert en geen Amerikaanse troepen op zijn grondgebied heeft, óf een verenigd Duitsland verbonden aan de NAVO met verzekeringen dat de huidige jurisdictie van de NAVO geen inch oostwaarts zal verschuiven?’

Gorbatsjov gaf een voorkeur aan het laatste. De uitspraken van Genscher en Baker zijn later een eigen leven gaan leiden. Ze pasten bij weifelende signalen uit Londen en Parijs over Duitse hereniging en NAVO-uitbreiding. En het hielp niet dat Kohl eind februari bij een bezoek aan Gorbatsjov in Moskou met wollige taal over ‘geen eenheden of bases’ de suggestie wekte dat hij op één lijn zat met Baker en Genscher om groen licht te krijgen.

Met succes: Kohl verliet het Kremlin met een principeakkoord op zak, dat hij direct met veel bombarie wereldkundig maakte. Daarna was Kohl zo opgewonden over zijn diplomatieke triomf dat hij de slaap niet kon vatten. De slapeloze Bondskanselier dwaalde in het holst van de nacht over het Rode Plein.

Bush was echter not amused. Bakers terugkoppeling aan het thuisfront had daar namelijk eerder veel stof doen opwaaien. Het begrip ‘jurisdictie’ zou in Moskou de suggestie kunnen wekken dat het fundamentele artikel 5 van de NAVO – een aanval op één lidstaat is een aanval op alle lidstaten – niet voor Oost-Duitsland zou gelden. Bovendien zat Bush helemaal niet te wachten op beperkingen voor de NAVO. Dat moest allemaal worden vermeden in de onderhandelingen met het Kremlin.

Baker besefte dat hij een fout had gemaakt en er ging ook direct een klemmend beroep vanuit het Witte Huis naar Kohl om Genscher in toom te houden. Toen de Bondskanselier zelf ook een scheve schaats reed, werd hij ontboden op Camp David, het buitenverblijf van de Amerikaanse president, om de neuzen weer diplomatiek dezelfde kant op de te krijgen. De Amerikanen voelden aan dat er meer in Moskou te halen was en wilden hun kaarten tegen de borst houden.

Kohl werd aangemoedigd om zijn ‘diepe zakken’ te gebruiken om de nooddruftige Sovjet-Unie te steunen en zo goodwill bij Gorbatsjov te kweken. Die zat economisch aan de grond en kon alle hulp gebruiken. Maar bij verdere onderhandelingen over de toekomst van Duitsland werd voortaan ingezet op een ‘speciale militaire status voor wat nu het grondgebied van de DDR is’.

Dat was precies wat uiteindelijk op 12 september 1990 werd vastgelegd in wat informeel bekend kwam te staan als het ‘Twee-plus-Vier-verdrag’ tussen de Bondsrepubliek, de DDR en de vier voormalige bezetters. De huidige Duitse grenzen werden vastgelegd en Duitsland kreeg zijn volledige soevereiniteit terug, maar op het grondgebied van de voormalige DDR mogen geen kernwapens en buitenlandse troepen worden gestationeerd.

Het was een diplomatiek huzarenstukje dat inmiddels geldt als UNESCO-werelderfgoed. Op 3 oktober trad de DDR toe tot de Bondsrepubliek. In amper 329 dagen was de Duitse hereniging geregeld én was de NAVO uitgebreid naar het voormalige Oost-Duitsland.

Vaak blijft onvermeld dat er op het laatste moment een memorandum werd toegevoegd aan het Twee-plus-Vier-verdrag. Artikel 5.3 impliceert namelijk dat militairen van de NAVO-bondgenoten de voormalige Duitse binnengrens in het geheel niet mogen passeren. Daarom stelt het memorandum expliciet dat de Duitse regering daar ‘op verantwoorde wijze’ toestemming voor mag geven.

De Amerikanen hadden namelijk donders goed in de gaten dat verdere uitbreiding van de NAVO naar het oosten anders onmogelijk zou zijn geworden. Niet voor niets lieten ze het memorandum ook nog eens apart ondertekenen door alle partijen. Er wordt vaak gezegd dat niemand zich op dat moment kon voorstellen dat de Sovjet-Unie en het Warschaupact uit elkaar zouden vallen, maar dat is niet waar.

Op 24 november 1989, amper twee weken na de val van de Berlijnse Muur, bracht de Britse premier Margaret Thatcher een bezoek aan Camp David. Bush wilde spreken over de toekomst van Europa, omdat hij sterke vermoedens had dat de leden van het Warschaupact hun onvrijwillige lidmaatschap aan de wilgen wilden hangen. Hongarije had bijvoorbeeld al op 16 november een aanvraag voor het lidmaatschap van de Europese Gemeenschappen ingediend. Andere Warschaupact-leden hielden zich vooralsnog gedeisd, maar gaven achter de schermen aan dat ze dat vooral deden om Gorbatsjovs wankele positie in Moskou niet te ondermijnen. In de hoofdsteden in Midden- en Oost-Europa werd Kohls vrees voor hardliners in het Kremlin gedeeld.

Desalniettemin liepen regeringsleiders en ministers uit de regio in de loop van 1990 de deur plat in Brussel. In Midden- en Oost-Europa vreesde men tussen de wal en het schip te vallen. De Duitse hereniging maakte duidelijk dat de NAVO zou blijven bestaan. De voormalige satellietstaten van de Sovjet-Unie waren vastbesloten om aan de goede kant van de scheidslijn terecht te komen. Polen, Tsjechoslowakije en Hongarije richtten in februari 1991 de Visegrádgroep die het expliciete doel had om samen het lidmaatschap van de NAVO en daarna de EU in de wacht te slepen.

De Sovjet-Unie spatte in de loop van 1991 uiteen. Een hele reeks Sovjetrepublieken verklaarde zich onafhankelijk. Het Warschaupact werd officieel ontbonden. In augustus kwam de gevreesde coup tegen Gorbatsjov. De staatsgreep mislukte, maar Gorbatsjov had de touwtjes niet langer in handen. De Russische president Boris Jeltsin trok samen met zijn Oekraïense en Belarussische collega’s de stekker uit de Sovjet-Unie. Op 26 december 1991 trad Gorbatsjov af en hield de Sovjet-Unie de jure op te bestaan.

Het uiteenvallen van de Sovjet-Unie gaf de NAVO-uitbreiding een nieuwe impuls. Volgens de Amerikanen was de stabiliteit van Europa in gevaar. De focus van Washington lag op de toekomst van het gigantische Russische kernwapenarsenaal. In de chaos leek alles te koop. Tegelijkertijd werden er op de Kaukasus en de Balkan begin jaren negentig bloedige burgeroorlogen uitgevochten.

Bush was altijd heel voorzichtig geweest – getuige ook de beruchte ‘Chicken Kiev’ speech waarin hij zich uitsprak tegen Oekraïense onafhankelijkheid. Zijn in 1993 aangetreden opvolger Bill Clinton had echter alle begrip voor het Poolse, Tsjechische, Slowaakse en Hongaarse streven om lid te worden van de NAVO. Moskou protesteerde luidkeels tegen de wens van Litouwen, Letland en Estland om eveneens toe te treden, maar in Washington was de gedachte dat men die voormalige Sovjetrepublieken niet in de kou kon laten staan. Zelfs Oekraïne klopte op de deur.

Het was zaak om Rusland – en dan in het bijzonder president Jeltsin – te paaien. Het kwam goed uit dat het land als gevolg van Jeltsins economische shocktherapie continu krap bij kas zat. Op voorspraak van Washington verstrekte het IMF het ene na het andere krediet. Van meet af aan was duidelijk dat dit geld verdween in een bodemloze put – Clinton liet zich eens ontvallen dat 7 miljard dollar binnen 48 uur was doorgesluisd van Rusland naar buitenlandse bankrekeningen – maar de Amerikanen dachten diplomatiek zaken te kunnen doen met Jeltsin.

Die was graag bereid om de Amerikaanse zorgen over rondslingerende Russische kernwapens weg te nemen. Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie stonden die namelijk ook in de onafhankelijke landen Oekraïne, Belarus en Kazachstan opgesteld. Oekraïne was zelfs de derde kernmacht ter wereld. De lanceercodes lagen weliswaar in Moskou, maar toch was Washington er niet gerust op.

Gezamenlijk oefenden de VS en Rusland grote diplomatieke druk uit op Oekraïne, Belarus en Kazachstan. In december 1994 kregen zij met het Boedapest-memorandum veiligheidsgaranties van Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de VS in ruil voor het overdragen van de kernwapens op hun grondgebied aan Rusland.

Op hun beurt hadden de Amerikanen, om Russische zorgen over NAVO-uitbreiding weg te nemen, al onder Bush een Samenwerkingsraad in het leven geroepen. Het Rusland van Jeltsin was samen met de andere voormalige Sovjetrepublieken en Warschaupactleden toegetreden. Clinton voegde daar in 1994 het Partnerschap voor de Vrede aan toe, een programma dat op papier een soort stappenplan naar het NAVO-lidmaatschap was.

Het leek een nieuwe kans op een veiligheidsarchitectuur van Vancouver tot Vladivostok. In de IFOR-vredesmacht die na afloop van de Bosnische Burgeroorlog toezag op de naleving van het Verdrag van Dayton in Bosnië en Herzegovina werkten NAVO-landen eendrachtig samen met Partnerschapslanden als Litouwen, Oekraïne én Rusland. Jeltsin speculeerde zelfs in het openbaar over toetreding tot de NAVO.

Achter de schermen waren de kansen daarop toen al lang verkeken. Tijdens de Eerste Tsjetsjeense Oorlog (1994-1996) probeerde het Russische leger met grof geweld een afvallige regio in onder de duim te houden. Boris Jeltsin verspilde internationaal veel goodwill. In Midden- en Oost-Europa klonk de roep om het NAVO-lidmaatschap nog luider als gevolg van het Russische optreden in Tsjetsjenië. De regering-Clinton schoof het stappenplan van het Partnerschap voor de Vrede terzijde en maakte werk van ‘echte’ lidmaatschappen.

Het Kremlin keerde zich ondertussen tegen NAVO-uitbreiding. Vooral de toetredingswensen van de voormalige Sovjetrepublieken Estland, Letland, Litouwen en Oekraïne waren in het verkeerde keelgat geschoten. De Russische minister van Buitenlandse Zaken Jevgeni Primakov klaagde dat de NAVO in Polen al raketten aan de Russische grens zou kunnen plaatsen. Bovendien beweerde hij dat het Twee-plus-Vier-verdrag verdere uitbreiding naar het oosten verbood.

De Amerikanen kwamen met een officiële reactie die Washington nog steeds hanteert: er was een verschil tussen de diplomatieke gesprekken en het verdrag dat daar uiteindelijk ut was komen rollen. En had het Kremlin niet ook het last-minute memorandum ondertekend dat stipuleerde dat NAVO-eenheden, na het vertrek van de Sovjetsoldaten uit Oost-Duitsland, de oude scheidslijn van het IJzeren Gordijn mochten oversteken? Bovendien wezen de Amerikanen er fijntjes op dat de iedere ondertekenaar – Moskou incluis – van de Helsinki-akkoorden uit 1975 en het Handvest van Parijs uit 1990 vrij was om zelf zijn eigen bondgenoten te kiezen.

Wanneer Jeltsin in de jaren negentig in een positie was geweest om de NAVO-uitbreiding te blokkeren, dan had hij dat gedaan. Maar Moskou kon geen invloed meer uitoefenen op zijn voormalige satellietstaten. En kredieten, investeringen en handelscontracten uit het Westen waren in die periode van levensbelang voor de Russische regering.

Toch zette Clinton de NAVO-uitbreiding niet klakkeloos door. Hij vond het belangrijk om een vorm van Russische instemming te krijgen. In de onderhandelingen over wat uiteindelijk de NAVO-Rusland Stichtingsakte zou worden, zetten de Russen in op de formuleringen van het Twee-plus-Vier-verdrag voor nieuwe NAVO-lidstaten. Daar wilden de Amerikanen niets van weten. Dat er in het geval van Duitsland een uitzondering was gemaakt, had volgens hen te maken met de bijzondere juridische status die voortvloeide uit de Tweede Wereldoorlog.

Wel sprak de NAVO in 1997 uit ‘geen intentie, plan of reden’ te hebben om kernwapens in nieuwe lidstaten te plaatsen en – in lijn met het in 1990 gesloten Verdrag inzake conventionele strijdkrachten in Europa (het CFE-verdrag) – geen ‘aanvullende permanente stationering van substantiële strijdkrachten’ te beogen. Beide partijen beloofden plechtig in de NAVO-Rusland Raad samen te streven naar vrede en veiligheid.

Jeltsin had al spijt van zijn handtekening voor de inkt droog was. In het Kremlin leefde het gevoel dat men erin was geluisd. Dat werd pas echt sterk toen de NAVO in 1999 – net na de toetreding van Polen, Tsjechië en Hongarije – zonder mandaat van de VN-Veiligheidsraad ingreep in de Kosovo-oorlog. In Russische ogen werd het Servische broedervolk gebombardeerd door een agressieve Westerse militaire alliantie. Rusland was vakkundig buitenspel gezet.

Jeltsin was furieus. Hij herinnerde Clinton eraan ‘hoe moeilijk het was geweest om de hoofden in Rusland – van burgers en politici – naar het westen te draaien’. ‘Nu verliezen we dat allemaal’, besloot de woedende Russische president. Om het Kremlin niet verder te provoceren liet Clinton Oekraïne stilletjes van de lopende band naar het NAVO-lidmaatschap halen.

Vladimir Poetin, die in 2000 het stokje overnam van Jeltsin, was vastberaden niet langer met zich te laten sollen. Hij was te laat om de NAVO-lidmaatschappen van Litouwen, Letland en Estland tegen te houden, maar trok daar een lijn in het zand. Koste wat kost moest worden voorkomen dat Oekraïne, Georgië en andere voormalige Sovjetrepublieken ooit lid zouden worden van de NAVO. Sterker nog, de vernederingen van de jaren negentig moesten ongedaan worden gemaakt.

Poetin heeft een punt als hij zegt dat Washington en Berlijn de diplomatieke kansen in die jaren met beide handen hebben aangegrepen. Maar waar het gaat om het Twee-plus-Vier-verdrag en de NAVO-Rusland Stichtingsakte is geen sprake van verbroken beloftes. Dat de Amerikanen sinds de zomer van 2022 wél een permanente militaire basis hebben in Polen, heeft Poetin vooral aan zichzelf te danken.

De wereld is door zijn toedoen danig veranderd. Rusland en de VS staan weer lijnrecht tegenover elkaar. Diverse wapenbeheersingsverdragen zijn opgezegd of verlopen, waaronder het CFE-verdrag. De veiligheidsgaranties van het Boedapest-memorandum zijn waardeloos gebleken.

De Russische invallen in Georgië en Oekraïne bewijzen dat de landen die na 1989 in Midden- en Oost-Europa hun vrijheid hervonden terecht vreesden voor de Russische pogingen om de klok terug te draaien. Terugkijkend is het niet meer dan logisch dat ze geen risico wilden lopen en van meet af aan streefden naar een NAVO-lidmaatschap.